健全城市管理執法法律法規

發布日期：2016-05-25來源：中國建設報編輯：伏牛山

[摘要]

　　 《中共中央 國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）在完善保障機制方面，首先提出的保障機制就是健全法律法規。在全面推進依法治國戰略大背景下，這更是深入推進城市執法體制改革與改進城市管理工作的重要保障。所以，城市管理和執法方面的立法工作應加強，而不是維持現狀，更不是削弱。健全城市管理執法的法律法規，主要有以下幾個方面：

　　 一、發揮立法對改革的引領和規范作用

　　 《指導意見》的主要內容是城市執法體制改革。既是改革，當然就得循“變”，而法律法規則是求“穩”，即不變。如何正確處理好改革之“變”與法律法規之“穩”的關系？主要有兩種方式：一是變法之改革。即在改革之前先修改法律規定，然后再按照修改的法律內容與要求進行制度改革和實踐改革，使改革與法律法規一致起來。二是授權之改革。即一些制度內容的改革采用立法授權的方式先行先試，在授權范圍內改革，因為這是立法授權允許的改革，于法有據，于權有據。在此基礎上，將改革成果固化于法律保障。即改革探索成型后通過立法固化改革成果，并上升為法律法規的一般性規定，使得進一步全面推進改革獲得法律的引領、規范和保障。

　　 通過上述兩種方式，可以實現發揮立法對改革的引領、規范和保障作用。所以，必須放棄過去那種改革與法律法規之間彼此無關或者相互沖突的錯誤認識和做法。在城市執法體制改革方面，首先要發揮好立法對城市執法體制改革的積極作用，實現深化城市執法體制改革與法治保障的有機統一。就城市執法體制改革而言，具體有如下兩個方面：

　　 一是變法改革。當前的城市執法體制與城市管理工作制度，是以往和當前法律法規規章規定之下逐漸形成的體制和制度?！吨笇б庖姟诽岢隽溯^為豐富的改革內容和推進城市管理工作的新要求、新路徑。這些改革和新要求在現行法律法規規章中沒有規定，需要在改革中訂立、修改相應的法律規定，使得城市執法體制改革和在《指導意見》指導之下改進城市管理工作于法有據。

　　 二是授權改革。城市執法體制和城市管理工作中的很多重要制度，是既成制度，是在現有規定基礎上定型的。有些既成制度與《指導意見》的要求不完全一致，需要按《指導意見》重新界定修改這些制度，都通過新立法完成改革，恐一時難以做到。有些既成制度的改革完全可以通過授權改革的方式來實現。例如，城市管理執法機構的性質，各地不盡相同?！吨笇б庖姟芬蠼y籌解決好機構性質問題，具備條件的應當納入政府機構序列。

　　 二、完善配套法規和規章

　　 隨著我國新型城鎮化的大力推進，城市在國家治理中所占份額越來越大，地位越來越高，作用越來越重要。過去，我們在城市建設管理中，重建設輕管理和服務的現象不同程度存在。今天，城市的管理和服務已經越來越凸顯其不可忽視的重要作用，重管理重服務應當成為新型城鎮化重要內容和方向。而要搞好城市管理和服務，就必須強化法治在城市管理和服務中的作用。依法管理城市，依法執法，依法規范服務。城市管理法治化的基礎就是立法。沒有城市管理的法律，就談不上城市管理法治化。城市管理沒有系統的法律，也談不上城市管理完善的法治。

　　 因此，應圍繞著《指導意見》確定的城市管理執法事項，加快制定城市管理執法方面的地方性法規、規章。就《指導意見》確定的城市管理執法事項范圍，進行立法框定。

　　 立法的現狀，是在上述事項范圍內，法律和行政法規多有規定。但這些規定一般都比較原則、概括，有些事項甚至沒有規定。這就需要地方立法跟進，形成與法律、行政法規配套的地方性法規和地方政府規章。如果屬于法律、行政法規有原則規定而缺乏具體規定的，地方立法應當制定細化的、可操作性規定。例如，國家層面有《中華人民共和國規劃法》，對違法建設治理有原則性規定。但對如何監督檢查違法建設，如何暫停違法建設施工，如何進入違法建設施工現場等缺乏更具體的規定。這就需要地方立法作出更加明確和具體的規定，便于管理和執法操作。另外，如果屬于法律、行政法規沒有規定的事項，地方立法可以根據需要和權限制定。例如，最近幾年在很多城市出現的養犬現象，國家層面的法律、行政法規就沒有規定，地方立法應當“打補丁”，管理與規范養犬行為和相應責任。

　　 地方立法的配套，還有一個重要的內容，就是按《指導意見》推進城市執法體制改革后，需要在新的體制和方向下，明晰城市管理執法范圍、程序等內容，規范城市管理執法的權力和責任?！吨笇б庖姟反_立的城市執法體制改革目標，是建立大部門制綜合執法體制。這個體制，既不同于部門分割的行業執法體制，也不等同于現行的相對集中行政處罰權體制。不僅如此，《指導意見》還明確了市級城市管理部門主要職責范圍，在設區的市推行市或區一級執法，推動執法事項屬地化管理，等等。這種左右上下執法體制的改革，勢必需要調整和重新劃分城市管理執法各自的職責權限范圍，以及規范執法要求下的新執法程序。無論是執法機構的職責權限，還是執法程序，都是需要地方立法予以明確規范的。

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