目前，建設工程承包過程中各方行為主體的風險均比較大，有客觀因素也有主觀因素，有政策原因也有其他原因，在建設工程過程中運用擔保制度是一項有效降低市場風險的舉措，而“保證金”制度就是其中一種具體的擔保方式。作為一種行政手段和經濟工具，“保證金”制度有其積極的一面，為維護建筑市場的規范與誠信起到了有效的作用。但是，隨著建筑業市場發展的日趨規范成熟，出現了一些脫離實際和違背初衷的情況。例如，政策法規不健全，在規范市場主體的行為中，對被管理者規范得較多，對業主規范少，對施工方規范得較多，對行業主管部門或開發商規范少，無法從源頭上根除問題。

　　令人堪憂的保證金制度現狀

　　近幾年來，建筑企業深受“保證金”制度困擾，苦不堪言。目前，建筑市場中普遍存在濫用“保證金”制度的問題，名目繁多的各類“保證金”讓建筑企業不堪重負。涉及的“保證金”種類主要有：企業注冊保證金、工程投標保證金、民工工資保證金、履約保證金、工程質量保修金、安全生產保證金、納稅保證金等。據我公司統計，保證金金額竟然超過了當年企業凈利潤的80%以上，已嚴重影響到企業的資本運營，進而影響了企業的持續發展。“保證金”制度出臺的初衷是降低建筑企業運營風險，但當它逐漸演變成阻礙企業甚至行業持續健康發展的障礙，而且愈演愈烈時，就不得不引起行業和專家的關注和重視，目前主要有以下幾個方面：

　　工程投標保證金制度。無上位法支持，在我國法律和行政法規都沒有提到投標保證金的概念。雖然《工程建設項目施工招標投標辦法》有明確條文“招標人可以在招標文件中要求投標人提交投標保證金”，但工程投標保證金并非強制性條文。從《行政許可法》法理角度看，投標保證金并非是在工程招投標中必須存在或者實現的內容。

　　投標保證金的作用也令人不解，招標人在招標進行施工單位資格審查時，是確信其具有可靠的經濟實力和信用才能入圍，難道只有交錢才算可靠的保證嗎?只要交了錢就等于有了信譽嗎?施工單位有建設主管部門嚴格審查核準的資質證書，有工商行政管理部門審核頒發的營業執照，這是最硬的保證，還有什么比這兩個建筑企業的“身份證”更值得信任呢?不然，政府部門的審查核準的作用又是什么呢?意義又何在?這兩個“身份證”又有何用?

　　事實上，自保證金制度實施以來，“行情”也在不斷“看漲”，比例和金額遠遠超出國家明文規定的限額。而且，有的招標人不接受有關銀行出具保函的做法，都要求支付現金，其作用早已失去了原先考察投標單位實力與信用的初衷和意義。而另一方面，招標單位本應同時提交的工程款支付保證金卻早成一紙空文，無人敢提。投標保證金成了招標方的一個斂財項目，施工企業如不中標，要多次催討尚能追回;如中標了，絕大多數投標保證金轉入履約保證金項目下。

　　民工工資保證金制度。為了保障農民工的合法權益，設立該制度，其出發點無可厚非。在人們眼中，農民工是弱勢群體，無論在道義上還是在法律援助上，農民工都享有優先權。各地出臺的民工工資保障金制度，有其上位法的支持。但是，拖欠民工工資的畢竟是極少數企業，盡管有的地方規定對建筑企業區別對待，但在執行過程中卻不分青紅皂白“一刀切”，遵紀守法的企業跟著受連累受影響。有的地方甚至對不交納的企業，一律停止投標活動。

　　以我公司為例，施工地點分散在全國各地，民工隊伍亦隨項目調動，每到一個地方就要交納一筆金額不菲的保證金，累積下來是一筆幾千萬的費用，企業如何承受得起?而且一些地方政府只負責收取保證金，從未考慮過退款問題，除非不再在該地經營。巨額資金閑置造成企業耗費巨大的機會成本，增加了企業經營風險和財務風險。事實上，建筑企業作為行業市場的賣方主體，同樣扮演著一個“啞巴吃黃連”的尷尬角色，是實實在在的“弱勢群體”。拖欠民工工資根源在于業主拖欠建筑企業工程款，真正該“挨板子”的是業主，承擔責任的也應該是開發商，甚至是一些地方政府，如今“板子”反過來打到了建筑企業身上，強制要求建筑企業預交民工工資保證金的做法有些不近情理，使得一項民心工程流于形式化和簡單化。

　　工程質量保修金、優質工程保證金、工期保證金等制度。目前，通行的做法是施工單位在合同簽訂前須交納保證金，一般不少于合同造價的10%，有的注明其中質量保證金5%、工期保證金5%。久而久之，似乎已成為“合理的行規”。事實上，上述各種制度并無相關政策和法律的支持。《建筑法》、《建筑工程安全生產管理條例》等法律法規雖然明確了建筑生產過程中各方主體的責任，但是都沒有明確規定交納所謂的相關保證金的條款。

　　盡管如此，業主還是利用“平等主體”關系與施工單位簽訂“保證金”合同條款，強迫企業交納保證金。在實際操作中，業主長期滯留保證金，占用承包人的流動資金，事實上已經成了一種變相墊資施工行為。保證金在為業主占有后，如果業主存在惡意，拒不退還保證金，不但使得承包人合同目的會受到影響，而且還有保證金被侵吞的風險。住房和城鄉建設部從近三年清理拖欠工程款和農民工工資的情況中發現，業主以保證金名義長期扣留工程款，已嚴重影響施工企業的積累和發展，成為拖欠工程款乃至農民工工資的重要原因。

　　履約保證金制度。該制度是《招標投標法》為確保工程質量和工期所建立的一項法律制度，發包商在投標文件中可以運用這項制度來保證工程質量和工期。雖然有上位法支持，但是規定過于簡單，不夠嚴謹。《招標投標法》沒有對實施這項制度的相關條件作出規定，比如，履約保證金交付的比例、方式和退還時間，資金如何監管、由誰監管等等，致使實踐中出現較多這樣和那樣的問題。實際操作中，履約保證金從標的5%～10%不等收取，巨額資金沉淀的時間是無限期的，工程竣工不結算，退還履約保證金的事是不能提出的。即使工程完工又有多少業主很痛快的返回履約保證金呢?

　　“保證金”制度對企業的嚴重影響

　　目前，建筑市場競爭激烈，建筑企業微利經營，而且多角債盛行，絕大多數的建筑企業資金普遍緊張，這是不爭的事實，也是普遍存在的問題。其原因：一是原材料能源價格上漲、企業生產成本增加，加大企業流動資金緊張程度;二是應收賬款數額大，墊付款拖欠等加劇了資金的不足;三是企業生產、投資規模的不斷擴大，相對加重了企業資金緊張程度;四是企業融資手續繁雜、門坎高、難度大;五是各種不合理的取費也在不斷攀高。

　　建筑業是微利行業，根據有關部門統計，江蘇全省建筑施工企業的平均利潤率不足2.2%，各類“保證金”的交納幾乎耗盡了企業的全部流動資金，在漫天飛舞的紅頭文件下，建筑企業成了真正的弱勢群體。施工企業從報名參加投標起，就開始了一系列的花錢辦事經歷。招標代理費用、投標保證金、墊資、履約保證金、質量保證金、安全保證金、民工工資保證金、職工保險、各種直接費和間接費、稅費基金附加……不難看出，保證金積壓資金，加大企業資金周轉難度，加劇了企業資金緊缺的矛盾，甚至嚴重制約了企業的發展進步。

　　由于資金緊張，對企業的生產經營已造成了不少負面影響：一是企業經營效益下滑。由于資金不足，資金周轉速度減慢，部分企業維持正常生產經營都非常困難，再加上銀行利息的增長，直接影響企業經營效益的提高。另外，由于資金緊張，影響到工程項目不能按預定的工期完工。這些問題，不但有損企業的信譽，而且影響了企業市場競爭力，也直接影響到企業經營效益。

　　二是企業資金積累能力降低。由于資金不足，擴大再生產難以展開，企業自身的固定資產投資減少，技改開發舉步艱難，造成企業市場競爭力減弱，甚至削弱。

　　三是企業職工切身利益得不到有效保障。一些企業由于資金周轉困難，拖欠應上繳的職工社會保障資金(如養老保險金、醫療保險金、失業保險金)、住房公積金甚至國家稅金，直接影響到職工的切身利益和國家利益。

　　對策和建議

　　根據《國民經濟行業分類》(GB/T4754-2002)的規定，建筑業屬第二產業應該是沒有疑問的。但是在實際工作中，不少領導部門并不知道建筑業應該屬于第二產業。其實，鄧小平同志早在1982年就建筑業的產業地位有過一個重要講話。他認為“從少數資本主義國家看，建筑業是國民經濟的三大支柱之一，這不是沒有道理的。”“應該看到，建筑業是可以賺錢的，是可以為國家增加收入、增加積累的一個重要產業部門。要不然，就不能說明為什么資本主義國家把它當作經濟的三大支柱之一。所以在長期規劃中，必須把建筑業放在重要地位。”

　　我公司建筑市場遍布全國各地，通過配合省建工局對“保證金”的調研工作，我們感到，“保證金”亟待規范和完善，也呼吁有關部門從長計議，從戰略和發展的高度關注和解決“保證金”問題，切實為建筑企業減負，切實為建筑企業辦實事、真辦事、辦好事，助推建筑企業的發展。

　　修訂和完善相關法律法規。《建筑法》、《招標投標法》、《合同法》都有許多需要補充和細化的地方，特別是對《建筑法》的修訂完善刻不容緩，以便能夠從源頭上依法治理整頓規范建筑市場。做到有法可依，有章可循，違者必究、究則從嚴。同時，清理、廢止一些地方保護和部門利益驅動的“土政策”、“土法規”。進一步提升法律法規的公平性、嚴肅性，在同一個建筑市場框架內，只有讓市場主體的各方都受到平等保護，在規則中行事，市場經濟才能運行得有聲有色。

　　實施名企保護制度。我國有很多特級企業或重點企業，這些企業資質等級高、公信度高、能力強、誠信意識好。對于這些企業可以試行“綠燈”制度，這是實實在在的扶強扶優。反之，對于一般型企業，則依據其情況可以實施一定量的“保證金”制度。

　　實施“保證金”承諾制度。對業主而言，如何不因為保證金而給企業增加負擔，必須有實實在在的條款來規范，讓業主受到制約，讓業主行為也得到規范，這既保護了建筑企業的利益，也從根本上凈化了建筑市場上的相關行為。

　　探索和建立工程擔保機制。在受益人、被擔保人、擔保人之間構筑起經濟利益關系。強化各行為主體的合同意識，從而減輕政府在工程管理方面的負擔。用市場手段強化建筑市場管理，有利于實現政府對建筑市場管理由直接的實物監督為主向以建設程序監督為主的轉變。解決在市場經濟條件下市場信用問題，摒棄不合理的保證金制度。

　　探索和建立綜合保險、綜合保證金制度。建筑工程質量保險是國際通行的建筑工程質量管理方式，承保建筑工程質量因潛在的缺陷發生的質量事故造成的賠償責任。建筑工程質量保險取代現行的相關保證金制度，將有利于風險管理引入建筑市場，解決保證金的拖欠問題。從減輕企業負擔的角度出發，實行綜合保證金制度，減少政出多門，重復交叉，同時政策應該區別對待，扶優扶強。

　　完善的行業自律機制，加大誠信體系建設力度。隨著我國接軌世界經濟的步伐正在加快，建筑行業商會、協會也迅猛發展。要通過制定實施行業自律公約，規范各方行為主體的市場行為;要通過建立完善的社會信用體系，出臺建筑施工領域失信行為目錄和評價辦法;要通過立法保障社會團體的法律地位，增強行業自律組織的號召力、凝聚力和公信力，提高所有會員單位依法經營守法經營的自覺性。

　　“十二五”是建筑業大發展的關鍵期，隨著工業化、城鎮化建設的加快，建筑業也迎來了良好的機遇。我們呼吁行業主管部門設身處地的為建筑企業著想，為我們的發展創造條件和機遇，為我們化解矛盾，為我們多辦實事。我堅信，建筑業的發展還是大有希望的。