揭秘長沙磁浮快線建設背后：PPP讓參與各方“異性相吸”

發布日期：2016-04-22來源：中國市政工程行業協會 編輯：宋珍珍

[摘要]

　　磁浮列車，利用電磁“同性相斥、異性相吸”的原理，使車體懸浮在軌道上方，從而實現“貼地飛行”。

　　即將投入試運行的長沙中低速磁浮快線，則因為采用政府與社會資本合作(PPP)模式，讓項目參與各方實現“異性相吸”。

　　“長沙磁浮快線正是由于創新投資建設模式，最大限度發揮了政府和社會資本各方優勢，一年多就建成投運。”12月13日，省財政廳副廳長郭秀宏等接受湖南日報記者專訪，分享了政府與社會資本合作的故事。

　　社會資本“拋繡球”，政府“一見鐘情”

　　高鐵長沙南站和黃花國際機場之間，雖有長沙大道連接，但路上經常擁擠不堪，往往有乘客因此“誤點”。能否建設一條快速軌道線，將兩大交通樞紐連接起來，從而實現“兩點一線”的飛躍?2013年5月，省委副書記、省長杜家毫首次提出上述設想。

　　恰在此時，中車株機主動拋出“繡球”：依托自主研發的我國首臺可投入商業運營的中低速磁浮列車專利技術，向政府方提出項目投資建設方案——PPP模式。

　　“PPP項目一般都是由政府方發起，但長沙磁浮快線是由社會資本方主動發起的，這在國內都很少見。”郭秀宏說，對于社會資本方拋的“繡球”，政府方基于城市發展需求與產業鏈戰略價值，幾乎是“一見鐘情”。

　　在省委、省政府推動下，我省很快開展項目前期工作，對可行性、安全性、環保性等進行專題研究。2014年3月，長沙市財政局正式向省財政廳提出申請，將長沙磁浮快線納入全省首批PPP試點項目。

　　中車株機有磁浮技術，但還要選擇“靠譜”的設計施工單位。能不能把視野拓展到全國，把最有實力的公司吸引過來建設?郭秀宏說：“通過公開競爭方式，選擇合作伙伴，也是PPP的規則要求。”長沙市政府根據《政府采購法》，通過競爭性談判方式，從參與談判的國內3家公司中，又“相中”了中國鐵建股份有限公司。

　　政府方和社會資本方就此聯姻。長沙市軌道交通集團(代表長沙市政府持股32.8%)、湘鐵集團(代表省政府持股29.7%)、湖南機場股份有限公司 (代表省政府持股7.8%)、中車株機(持股7.8%)、中國鐵建股份有限公司(持股21.9%)，共同組建特許經營公司——湖南磁浮交通發展股份有限公司，負責長沙磁浮快線的投資建設與運營，注冊資本12.8億元。區別于傳統信用和擔保貸款，湖南磁浮交通發展股份有限公司采取有限追索的項目融資模式(建設期由項目公司股東單位提供信用擔保，運營期后轉為以項目資產抵押和收益權質押擔保，風險鎖定于項目本身)，向銀行貸款32億元，工程建設就此“不差錢”。

　　堅持保本微利，突出公共產品屬性

　　社會資本方有逐利要求，但長沙磁浮快線屬于準公共產品，如何既滿足公共服務需求，又能讓社會資本有錢可賺?

　　“PPP不是一場‘婚禮’，而是一段長久的‘婚姻’，合作期貫穿項目全生命周期，長達30年。”郭秀宏說，針對長沙磁浮快線社會效益顯著、投資收益率低的特點，項目以使用者付費為基礎，不足部分由政府進行基于客流量的票價補貼，保障項目合理的投資收益水平，同時設置客流超預期時的收益分享機制，體現了 PPP模式下政府與社會資本風險共擔、收益共享的特點。也就是說，既不能讓社會資本虧本，但也不能暴利，而是保本微利。

　　為此，政府方與社會資本方進行過多輪博弈。最開始，社會資本方提出年收益12%的要求，但經過幾輪“拉鋸”，先后將收益率降到8%甚至6%。“我們的目標是年收益不超過6%，能夠再低一點最好。”郭秀宏透露，現在政府方與社會資本方已就此接近達成一致。

　　社會資本方的收益，包括兩部分：一方面，中車株機和中鐵建，都是項目的要素提供方，其回報的重要來源包括項目的施工利潤、售車利潤等。另一方面，中車株機和中鐵建作為項目公司股權的長期持有者，也受益于項目公司的未來現金流(包括長期穩定的票務收入、輔業收入等)。

　　省財政廳PPP辦公室主任、金融與債務處處長張利武介紹，長沙磁浮快線必須突出公共產品屬性，票價不能定得太高，須綜合分析同樣功能的其他交通方式票價設置情況，如的士、機場大巴等。同時要合理測算客流量。記者了解到，目前湖南磁浮交通發展股份有限公司正在加速運營籌備相關事宜，按照國家有關標準，全力加速票價政策制定。

　　成功示范，帶來“1+1>2”的效應

　　作為湖南省首批30個PPP示范項目之一，長沙磁浮快線堪稱成功示范。

　　PPP模式作為新型的公共產品和服務投入機制，正是擴大有效投資需求、推進經濟結構調整、適應經濟發展新常態的重要手段。通過公私合作建設長沙磁浮快線，省、市政府只需投入合計持股70.3%的資本金9億元，其他部分由社會資本方承擔，政府即期投入減少了30多億元。即使是項目公司貸款，也是采取有限追索的項目融資模式，風險鎖定于項目本身。

　　“這種PPP模式，轉變了公共產品供給機制，有效緩解了地方政府債務壓力。”郭秀宏說，在PPP項目中，政府方與社會資本方以契約形式，結成合作伙伴，促使政府職能由“運動員”向“裁判員”轉變，同時充分發揮社會方的能動性和創造性，讓專業的人做專業的事，有利于提高公共產品供給效率和公共服務水平。這也是長沙磁浮快線得以在1年多時間就建成的原因。

　　長沙磁浮快線開啟了一扇大門，不僅給中車株機、中鐵建等社會資本提供了一個廣闊的空間，而且通過這一項目的示范帶動，將進一步激發公共產品和公共服務領域的民間投資活力。郭秀宏認為，PPP模式可有效打破社會資本進入公共產品和公共服務領域的各種不合理限制，鼓勵國有企業、民營企業、混合所有制企業等各類型企業積極參與提供公共產品、公共服務，給予中小企業更多的參與機會，有利于盤活社會存量資本，形成多元化、可持續的公共產品和公共服務投入機制。這既充分發揮了市場對資源配置的決定性作用，又更好發揮了政府作用。

　　■專家點評

　　創新模式，推動“三個轉型升級”

　　長沙磁浮快線采用PPP模式，發揮財政資金的“撬動”作用，吸引社會資本參與，達到了政府、社會、企業多方共贏的效果。該項目的PPP實踐，具有省委、省政府高度重視、社會資本率先發起、財政部門主動跟進等三個特點。除了PPP模式本身具有減輕政府負債、提高公共產品供給效率、激活社會資本三重效應之外，從宏觀視野上該項目還具有深遠意義，已經或即將帶來“1+1>2”的社會效應。

　　推動全省產業轉型升級。中車株機生產的具有完全自主知識產權的中低速磁浮列車，正是完全符合“智能、綠色、高端”理念和“中國制造2025”標準的兩型產品。通過這個PPP項目建設，一方面可推動中車株機磁浮技術快速產業化，盡快推向全國甚至參與“一帶一路”建設;另一方面，還將對我省產業轉型升級起到“火車頭”的示范帶動作用。

　　推動長株潭城市群轉型升級。長沙磁浮快線，把地鐵、高鐵、航空、高速公路、城市干道無縫連接起來，長沙因此成為實現與磁浮列車“空鐵聯運”的交通樞紐。“貼地飛行”的磁浮列車，無疑成為長沙乃至長株潭城市群一張耀眼的名片，對兩型城市建設、長株潭產城融合發展及旅游業、現代服務業等兩型產業，都將起到巨大推動作用。

　　推動湖南財政管理轉型升級。過去，財政投融資主要采用補貼、補助、獎勵、貼息等方式，甚至直接參與到了市場競爭領域。現在我們要改變過去的傳統思路，大力推進PPP、基金投資、股權投資、政府購買服務和第三方治理等新的財政支持方式。長沙磁浮快線的PPP示范，不僅有利于轉變財政部門管理理念，而且有利于強化法治意識和契約精神，加快建立現代財政制度。

　　■鏈接

　　PPP簡況

　　PPP，英文Public-Private-Partnership的縮寫，是指公共部門與私人部門為提供公共產品或公共服務，以特許協議為基礎，彼此之間形成的一種合作伙伴關系。美國、英國等發達國家普遍將PPP作為緩解財政壓力、提高公共服務效率的一次變革。PPP通過引入市場機制，能夠有效促進公私部門優勢互補、利益共享、風險共擔。

　　根據國務院及財政部有關精神，省財政廳2014年出臺《關于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導意見》，標志著PPP模式在我省進入規范運作階段。去年以來，我省先后發布了兩批省級PPP示范項目82個(總投資額1396億元)，涵蓋市政基礎設施、能源、交通、農業水利、環境保護、醫療、衛生、教育、文化旅游等多個領域。其中，35個項目已動工或即將動工。各市(州)、縣(市、區)也在積極推進PPP項目，湘潭市、長沙縣、津市市、永興縣等部分市縣均發布了各自的示范項目。

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