PPP經典案例分析：中國廣西來賓B電廠項目

發布日期：2018-05-02來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 1.1 項目背景

　　 進入90年代后，隨著中國經濟的騰飛，公共基礎設施如公路、碼頭和電廠嚴重滯后。世界銀行曾預測中國在基礎設施建設領域的投資額在東亞地區居首位，從1995到2004年的投資額將達到7500億美元。其中，以公路和電廠項目需求最為迫切。為了滿足發展需求，中國政府積極鼓勵和引導外商投資，頒布了許多外商投資條例規定。同時，從1996年起，推出了數個規范化的BOT投資方式試點項目，如來賓B電廠項目、大場水廠項目和長沙電廠項目。

　　 事實上，在來賓B電廠項目之前，中國已經有過幾個以BOT模式建造的電廠和公路項目。不少外國公司將這些項目視為范本項目，但是中央政府并不承認這點。另外，盡管當時有獨資、合資和合作三種主要投資形式，在來賓B項目之前的絕大多數BOT項目都是以合資形式實施。

　　 1.2 項目概況

　　 作為第一個經國家批準的BOT項目，來賓B是來賓電廠的二期工程，位于中國南部偏遠地區的廣西壯族自治區來賓縣城(圖1)，包括兩臺36萬千瓦火電機組的投資、融資、設計、建造、采購、經營、維護和轉交。來賓B項目特許招標中要求盡快完工(詳見“項目過程”)，且提供的預計回報率較低，但是作為BOT投資方式的試點項目已足夠吸引許多開發商遞交投標文件。最后，法國電力國際和通用電氣阿爾斯通憑借具有競爭力的投標方案和法國出口信貸COFACE的大力支持，最終獲得來賓B項目的特許經營權。

　　 圖1來賓B電廠項目的位置

　　 1.3 項目參與者

　　 圖2所示的是項目參與者以及各自之間的合同關系。

　　 圖2 來賓B電廠項目的合同結構　

　　 (1)中央政府

　　 中央政府對來賓B項目給予了強有力的支持，正式批準為第一個BOT試點項目，作為未來BOT基礎設施項目的參考范本。該項目由國家計委批準，國家計委、電力工業部不僅直接參與項目的決策和具體指導，而且協調國家外匯管理局分別為項目出具了支持函。中央政府的密切關注和強有力支持提高了廣西政府的信用等級，使得項目更具有吸引力。中央政府的更多支持細節詳見“1.8政府激勵措施”一節。

　　 (2)省級政府

　　 廣西政府的擔保和激勵措施降低了項目中的很多不確定性。來賓B項目主要包括三大合同協議：特許權協議、購電協議和燃料供應和運輸協議，其中最主要的特許權協議規定了項目公司和廣西政府雙方的主要權利和義務。廣西政府與項目公司簽訂特許權協議，并為購電協議、燃料供應和運輸協議和電力調度協議提供擔保。

　　 (3) 主辦人

　　 法國電力國際和通用電氣阿爾斯通是來賓B項目的主辦人。法國電力國際直屬法國政府所有的法國電力公司，具有豐富的國際投資和電廠經營經驗；通用電氣阿爾斯通是一家跨國的設備制造廠商。

　　 (4) 項目公司

　　 由法國電力國際與通用電氣阿爾斯通按照6:4比例組成來賓B電廠的項目公司——廣西來賓法資發電有限公司，這是一家外資企業。項目公司需要負責項目的融資、設計、建造、運營和維護，在特許期結束后將電廠無償移交給廣西政府。

　　 (5) 放貸方

　　 在來賓B電廠項目中，貸款/資本金比為3:1，資本金1.54億美元，有限追索權貸款4.62億美元，由法國東方匯理銀行、英國匯豐投資銀行及英國巴克萊銀行牽頭組成的銀團聯合承銷，貸款中約3.12億美元由法國出口信貸機構——法國對外貿易保險公司提供出口信貸保險。

　　 (6) 用戶

　　 廣西電力局與項目公司簽訂了購電協議，每年負責向項目公司購買35億千瓦時的最低輸出電量(大約為電廠負荷因數的63%)，并送入廣西電網。

　　 (7) 供應商

　　 廣西建設燃料有限責任公司負責向項目公司供應發電所需的燃煤，如果不符合燃料供應和運輸協議的燃煤質量規定，項目公司有權拒絕所提供的燃煤。

　　 (8) 承包商

　　 工程承包商是由阿爾斯通出口公司和考菲瓦工程設計公司合資組建，負責項目工程的建設；設備供應承包商是由通用電氣阿爾斯通和法國電力公司子公司CNET合伙組建，負責為項目工程的建設和運營提供設備。

　　 (9) 運營商

　　 法國電力國際公司(85%)、廣西開發投資有限公司(7.5%)和廣西電力工業局(7.5%)共同組建成廣西來賓希諾基發電運營維護有限責任公司，由該公司來負責電廠的運營和維護。

　　 1.4 項目過程　

　　 1.前期準備

　　 （1）1995年2月，廣西政府正式委托北京大地橋投資咨詢公司負責邀請國外投資者以BOT形式投資建造來賓B項目。

　　 （2）1995年2~3月，大地橋公司根據國際慣例和項目具體要求，編制了采用BOT投資方式的可行性方案分析報告和初步財務分析報告，隨后幫助廣西政府提交中央政府審批。

　　 （3）1995年5月10日，國家計委正式批準來賓B項目為中國BOT試點項目。

　　 2.資格預審

　　 （1）1995年8月，大地橋公司分別在《人民日報》(海外版)、《中國日報》(英文)發布了采用BOT方式建設廣西來賓B電廠的資格預審通告，公開邀請國外有意向的投資者參與中國BOT試點項目。

　　 （2）截至1995年9月底，共有31家國際公司(23家)或公司聯合體(8家)遞交了資格預審申請文件，其中包括不少世界著名的電力運營和設備供應公司。

　　 （3）1995年10月初，大地橋公司和項目評標委員會經過對各個申請人的BOT經驗、電廠建設經營經驗、財務能力和其他相關能力等方面進行綜合審查，確定其中12家公司(聯合體)列為A組，它們有資格單獨或組成聯合體參加投標，其余19家列為B組，它們需加入列為A組的一家或幾家所組成的聯合體后方可參加投標。

　　 （4）1995年10月28日，大地橋公司代表廣西政府發出招標邀請。

　　 3.招標

　　 （1）1995年12月8日，大地橋公司完成招標文件并正式對外發售，A組的12家公司(聯合體)相繼以每套約1萬美元的價格購買了招標文件。

　　 （2）1995年12月到1996年1月期間，大地橋公司組織了來賓B電廠的現場考察。

　　 （3）1996年1月28日，大地橋公司召開標前會議，解答潛在投標人普遍關注的法規和財務問題。2月12日，大地橋公司發布標前會議的備忘錄。

　　 （4）截至1996年5月7日下午4時，共有6家投標人遞交了投標書，它們分別是：①中華電力聯合體(香港中華電力投資有限公司、德國西門子)；②美國國際發電(香港)有限公司；③東棉聯合體(日本東棉、新加坡能源國際、泰國協聯能源)；④法國電力聯合體(法國電力國際、通用電氣阿爾斯通)；⑤英國電力聯合體(英國電力、三井物產)；⑥新世界聯合體(香港新世界投資、ABB能源、美國AEP資源國際)。

　　 （5）1996年5月8日，大地橋公司舉行來賓B電廠的開標儀式。

　　 4. 評標

　　 （1）1996年5~7月，大地橋公司協助項目評標委員會對每份投標文件從法律、財務及技術方面進行詳細的評估。

　　 （2）1996年6月18日，經過比較和充分討論，評標委員會最終確定最有競爭力的前三家投標人，分別是：①法國電力聯合體；②新世界聯合體；③國際發電(香港)有限公司。

　　 （3）1996年7月8日到11月初，大地橋公司與法國電力聯合體針對三大主要合同協議進行談判。

　　 （4）1996年11月11日，廣西政府和法國電力聯合體于北京簽署來賓B項目的特許權協議。

　　 5. 評標標準

　　 評標委員會采用的評標標準如下：

　　 （1）電價因素(60%)：最重要的評估標準是無補貼的電價水平，評標委員會以電價水平為基準，結合考慮電價走勢、外匯和人民幣的比例以及額外電量輸出的電價等因素，對整個特許經營期內的預期電價進行綜合評估。

　　 （2）非電價因素(40%)：包括融資方案、技術方案、運營維護和移交方案。廣西政府考察投標人融資方案中的融資進度安排、融資成本、融資能力和承諾的股權比例；技術方案的可靠性以及運營維護和移交方案的可行性也都是重點考察內容，包括項目管理、人員培訓、電廠移交計劃等。

　　 在非電價因素中，融資方案的比重占60%，技術方案以及運營維護和移交方案分別占20%。廣西政府給予技術方案較低比重的原因在于：①招標文件中已經詳細規定廣西來賓B電廠項目將采用的國際技術規范和標準；②放貸方對投標人的技術方案將更加重視并進行謹慎審查，因此融資方案相比技術方案以及運營維護和移交方案更為重要。

　　 6. 關鍵成功因素(criticalsuccess factors)

　　 綜上所述，遞交資格預審申請的31家公司(聯合體)中12家提交了投標文件，法國電力聯合體最終獲得項目的特許經營權，來賓B項目招標過程中的關鍵成功因素如表1所示。

　　 

    表1來賓B項目招標過程的關鍵成功因素

    法國電力聯合體中標的很重要原因在于相比于其他投標人，它所提供的電價最低(小于0.05美元/千瓦時)，即使是第二名也拉開了相當的距離，接近于目前中國大城市的電價水平。即使如此，法國電力聯合體仍然可以獲得的投資回報率大約為17.5%，稍低于該公司的平均收益率18%。法國電力聯合體的關鍵優勢在于采用中國制造的渦輪機，受到中國政府的歡迎，也降低了成本，因而能在保持合理利潤的同時，提供最低的電價。

　　 1.5 法律環境

　　 1994年3月，電力工業部頒發了《電力建設利用外資暫行規定》，為境外經濟組織、個人在中國投資從事電力開發建設經營提供規定程序。外方投資者可以選擇與中方投資者合資建設，成立中外合資或中外合作經營發電公司，可以投資于新電廠項目建設、現有電廠的擴建或技術改造項目、購買中方現有電廠的部分股權，所購股權比例一般不超過30%。外方投資者也可以申請獨家投資建設，經國家批準成立外資經營發電公司。另外，雖然企業法中未對合資企業的合作期限進行限制，“規定”中聲明中外合資或合作建設電力項目的合作期限(不含建設期)，火電廠不長于20年，水電廠不長于30年。骨干電力項目(單機容量30萬千瓦及以上，總容量60萬千瓦及以上)，均應由中方控股，保持實際調控權。這些措施都表明了中國政府在保持對電力工業控制的同時，積極鼓勵外方投資者參與電廠項目的投資建設。

　　 自從1996年年底，中國政府提出采用BOT方式吸引外資發展基礎設施建設的思路和構想，并選擇若干公路、橋梁、水廠和電廠項目作為試點項目，以規范BOT模式在中國的應用。與此同時，亞洲開發銀行給了電力工業部260萬美元贊助以支持BOO、BOT項目的順利進行。廣西來賓B電廠項目成為了國家計委批準的第一個規范化BOT投資試點項目，投資者必須通過國際競爭性投標才能獲得項目特許經營權，中標人的融資依據是有政府安慰信支持的或取或付合同產生的未來現金流，而不是以往項目中經常使用的政府擔保收益(固定回報)。中國政府正積極地采用國際通行的合同實踐方法，實現項目的合理風險分擔。

　　 后來頒發的關于試辦外商投資特許權項目審批管理的通知中也體現了上述創新思路，另外，外商投資項目的審批程序也得到了簡化，如圖3所示。

　　

　　 圖3 外商投資項目在中國的審批程序

　　 1.6 基本交易結構

　　 1. 特許權協議

　　 筆者曾于1997年12月到1998年3月實施過一次關于來賓B特許權協議關鍵條款充分性的國際問卷調查，調查結果表明來賓B特許權協議的大多數關鍵條款都是充分的，如表2所示，來賓B特許權協議綜合得分是2.99，接近于3(充分)。唯一例外的是融資完成條款，得分只有2.12，為一般充分。

　　 表2來賓B特許權協議條款的充分性

　　 其中，最為充分的前三類條款是收費調整、征用、外匯匯率和可兌換性風險，最為不充分的前三類條款是融資完成、法律變更和配電限制風險。其中融資完成風險相對應的條款最為不充分，只有2.12分。另外，同時比較第4列風險的嚴重性排序和第3列相應合同條款的充分性排序可以對哪些條款需要進一步改善有一個大體的印象。

　　 許多接受調查的專家都指出，盡管合同條款都是依據國際慣例和經驗起草，但是仍然不完全適用于中國的特殊環境。在一個特定法律體系之下，應該采用更為準確的非法律用詞，一些術語如“材料”、“嚴重不利地”應該量化或者需要更多的細節，使得條款能夠更加明確。關于來賓B特許權協議條款的改進建議詳見文獻。

　　 2. 購電協議

　　 根據購電協議，廣西電力局每年負責向項目公司購買35億千瓦時的最低輸出電量，以下為項目2臺發電機組從調試到商業運營的電費支付方案。

　　 （1）在1號、2號發電機組的調試和試運行期間，廣西政府或電力局應接受全部輸送至供電點的凈輸出電量，且應向項目公司支付該電量的燃料電費。

　　 （2）自1號發電機組完工日至商業運營期間的每個月，廣西政府或電力局應支付：①該月的最低凈輸出電量的運營電費(用人民幣計價部分的最低凈輸出電量的運營電價計算)；加上②該月依調度指令實際輸送的全部凈輸出電量的燃料電費；加上③任何附加費用。

　　 （3）自商業運營日至特許期結束期間的每個月，廣西政府或電力局應支付：①該月最低凈輸出電量的運營電費；加上②該月依調度指令實際輸送的凈輸出電量的燃料電費；加上③任何附加費用。

　　 （4）在商業運營日之后的每一運營年年末，廣西政府或電力局應支付：①按額外凈輸出電量的運營電費為基礎計算的全部額外凈輸出電量的運營電費；加上②任何附加費用。

　　 電費結構中的運營電費已包括除了燃料費用以外的其他所有費用，燃料費用則包括在燃料電費里。

　　 另外，廣西政府允許項目公司在特許期期間根據下列調整依據對電價收費進行合理調整：①如果發生任何未投保不可抗力事件而導致項目公司還款付息出現困難，包括法律變更或者任何其他由廣西政府引起的例外事件；②用美元計價部分的運營電價應考慮匯率變化，當匯率變化幅度超過5%時，該部分運營電價需做出一定調整；③燃料電費將隨著燃料供應和運輸協議中的燃料價格調整而調整。

　　 廣西政府將于特許經營期內每個日歷月以人民幣向項目公司支付購電費用，這個或取或付擔保很大程度上減輕了項目公司的市場和收益風險。

　　 根據燃料供應和運輸協議，政府同時也擔保滿足要求的燃料供應(燃煤、燃油)，而項目公司則支付相應費用。關于燃料供應和運輸協議的更多細節參見“1.8政府激勵措施”一節。

　　 1.7 財務分析

　　 來賓B電廠項目總投資6.16億美元，其中主辦人股本投資為1.54億美元(法國電力國際占60%，通用電氣阿爾斯通占40%)，占25%；其余的75%來自于19家銀行聯合組成的銀團貸款，牽頭銀行是東方匯理銀行、匯豐投資銀行和巴克萊德勝有限公司。另外，法國出口信貸機構——法國對外貿易保險公司對貸款中約3.12億美元提供出口信貸保險。來賓B項目的投資結構如圖4所示。

　　 圖4 來賓B電廠項目的投資結構

　　 來賓B項目特許經營期是18年，其中預計建設期為33個月，運營期為15年。項目公司所提供的電價小于0.05美元/千瓦時(稅前)，廣西電力局承諾每年向來賓B項目購買35億千瓦時的最低輸出電量，且基于如圖4所示的投資結構，項目公司的預計投資回報率為17.5%。

　　 事實上，在來賓B項目執行之前有過三個版本的可行性研究報告。在這三個報告里，電價收費分別是0.077、0.077和0.08美元/千瓦時，而內部收益率分別為19.01%、19.63%和18.88%。與之相比，法國電力聯合體在小于0.05美元/千瓦時的基礎上仍然可以獲得17.5%的回報率顯得難以置信和更具吸引力。由于項目公司具體財務細節不得而知，潛在原因可能在于采用了中國制造的渦輪機，大大降低了成本。

　　 1.8 政府激勵措施

　　 作為中國第一個經國家批準的BOT試點項目，中央政府和廣西政府給予來賓B項目很多擔保和激勵措施。以下部分簡單歸納政府的主要擔保和激勵措施，細節請見筆者的其它文章。

　　 1. 獨占的特許權

　　 廣西政府授予項目公司獨占的權利以設計、建設、調試、運營和維護來賓B電廠，使用廣西政府提供的土地，并在特許期內向廣西政府銷售電廠凈輸出電量。除非根據特許權協議規定修改，特許期自廣西政府和項目公司在融資完成日期簽署特許權協議起算18年，包括預計建設期為33個月，運營期自電廠試運行起算大約為15年。特許期滿后，項目公司應無償將良好運營的電廠項目移交給廣西政府。

　　 另外，在特許期內，項目公司有權運營電廠并擁有電廠的所有財產、設備和設施的所有權。同時，項目公司可以出于為本項目融資的目的抵押或轉讓本項目的運營權、全部資產、設施和設備，條件是這種抵押或轉讓須獲得廣西政府的書面同意并不得損害廣西政府的權益。

　　 　　 2. 購電擔保

　　 根據項目公司和廣西電力局簽訂的購電協議，廣西政府保證廣西電力局每個運營年向來賓B項目購買35億千瓦時的最低凈輸出電量。廣西電力局應對履行購電協議的義務向項目公司負首要責任，廣西政府應保證廣西電力局適當、適時履行購電協議的義務。只要項目公司未違反特許權協議中的義務，并遵守有關違約或不可抗力的條款規定，廣西政府應通過電力局根據購電協議向項目公司輸送至供電點的凈輸出電量支付相應電費。

　　 　　 3. 燃料供應擔保

　　 項目公司所需的燃料將由廣西建設燃料有限責任公司根據燃料供應和運輸協議提供，并根據該協議支付價款。項目公司有權拒絕接受不符合燃料供應與運輸協議規定規格的燃料。廣西政府保證燃料供應公司適當、適時履行燃料供應和運輸協議中的義務，并賠償任何由燃料供應公司過失而造成的經濟損失。

　　 4. 不可抗力擔保

　　 任何一方在出現其不可控制的情況阻止其履行特許權協議中的義務時有權中止履行合同，這些不可控制的情況如自然災害、戰爭、敵對行為、禁運、進出口限制和法律變更。

　　 由于不可抗力事件導致特許權協議終止，廣西政府應向項目公司支付相應補償，廣西政府支付該項金額后，項目公司應將來賓B電廠移交給廣西政府。

　　 如果特許權協議簽訂之后中國法律、法規和法令或任何與該項目的批準有關的實質性條件發生變化，并導致項目公司的權利或義務發生實質性的不利變化，項目公司可以提出書面要求改變特許權協議的條款，以使其基本上達到發生這些變化之前的同樣的經濟地位。

　　 如果特許權協議生效日之后中國法律、法規和法令發生變化，給項目公司帶來很大經濟利益，廣西政府可以書面形式通知項目公司要求調整特許權協議條款，以使項目公司的經濟地位基本保持在發生這些變化之前相同的狀況。

　　 5. 外匯兌換擔保

　　 廣西政府同時提供外匯兌換擔保，承諾協助人民幣計價利潤的兌換和匯出。

　　 考慮到項目公司償還貸款的需要，廣西政府同意在特許期間每個日歷月向項目公司支付的電費中考慮美元因素，以一定數量的人民幣與中國人民銀行公布的美元與人民幣之間的匯率變化相聯系。另外，如果項目公司、建設承包商和運營維護承包商要求在中國境內開立、使用美元賬戶，并在賬戶上保留其收入，廣西政府保證給予同意。如果項目公司從中國境內向境外賬戶轉移資金是為根據特許權協議實施和執行項目所必要的，廣西政府也保證項目公司獲得轉移資金的批準。項目公司有權在特許期內將項目的人民幣收入兌換成美元，以支付項目支出、貸款還本付息和匯出利潤。廣西政府應保證上述美元的兌換。

　　 6. 政府過失和政治風險的補償

　　 如果由于廣西政府的行為或疏忽而違背了特許權協議中的義務，造成建設工程的竣工延誤，或者造成建設或融資的成本增加，廣西政府同意相應延長特許期或通過調整電價給予項目公司補償，以使上述延誤所造成的電廠完工日之后的所有額外建設費用和/或融資文件項下可能發生任何額外支出在其向項目公司按月支付的電費中等量補償。

　　 如果項目公司因廣西政府違約事件終止特許權協議，項目公司應將電廠移交給廣西政府或其指定的執行機構，而廣西政府或其指定的執行機構應向項目公司支付協議中所列賠償金額。

　　 7. 稅收優惠

　　 廣西政府承諾盡最大努力使項目公司獲得中國法律、法規許可的稅收優惠。

　　 項目公司享有的稅收優惠包括：(1)項目公司免交3%的地方所得稅；(2)項目公司開始獲得利潤的年度起，第一年和第二年免征項目公司的所得稅；第三年至第五年減半征收所得稅，即按15%的稅率征收所得稅；從第六年起則按30%的全額稅率交納所得稅；(3)外國投資者從項目公司分得的利潤，免征預提所得稅。

　　 8. 放貸人權利的擔保

　　 自融資手續完成之日起及之后，只要融資文件仍然有效，廣西政府同意在未向放貸人提供糾正項目公司違約事件的機會、以及未給予放貸人特許權協議規定的其他權力之前，將不終止特許權協議。放貸人或其指定人可進行項目公司應進行的任何償付或應采取的任何行動，其效果與項目公司所做的支付或采取的行動相同。

　　 9. 土地、設施和其他支持措施

　　 廣西政府有義務獲得項目需要的場地、相關的進廠通道，以及完成項目前期工程，并保證該場地不設置任何留置或抵押，以使項目公司在特許期內有權免費和獨占使用。

　　 廣西政府還確保及時地，并按照不低于得到實質上與項目公司同等服務的商業用戶一般可以得到的優惠條件下的公平價格向項目公司提供建設、運營和維護來賓B電廠所需的所有設施。

　　 建設期間，廣西政府應負責：(1)提供場地、完成項目前期工程和進場道路；(2)在建設期間協調和推進所有與有關政府部門相關的事宜；(3)及時獲得并保持只能由廣西政府得到的對建設所要求的批準；(4)提供輸變電設施、起動電力和蒸汽，以及所有調試用燃料。

　　 廣西政府確保項目公司、建設承包商及運營維護承包商能向中國進口建設、運營和維護來賓B電廠所需的一切物品和設備。

　　 在電廠建設過程中，如果發現具有考古學、地質學和歷史意義的任何物品，廣西政府應承擔采取保護措施所產生的所有費用。由于采取這些措施導致的任何項目進度延誤都應由適當延長建設期或特許期，或者同時延長兩者來予以補償。

　　 1.9 風險管理

　　 1. 電價調整

　　 在中國，所有收費上漲需要物價局的每年審批，為項目的電價調整和項目財務產生了一定的不確定性。采取的措施包括：(1)購電協議(包含電費結構)已經通過國家計委的審批，而國家計委出具的支持函中明確聲明了項目電費結構、支付方案和電價調整中的主要原則已經通過國家計委(控制著中央物價局)的審批，廣西政府(控制著省物價局)將遵守特許權協議和購電協議中的主要原則；(2)特許權協議中的特定條款表明物價局的責任只是審核電價調整是否遵循購電協議的調價公式；(3)支付電費被規定為廣西電力局的商業責任。上述措施可將電價調整風險最小化。

　　 2. 中方的可靠度和信用

　　 廣西來賓B電廠項目的目的在于解決嚴重阻礙廣西經濟發展的電力短缺問題，因此廣西政府渴望項目的成功。國家計委和電力工業局的大力支持也保證了廣西政府履行項目義務，國家計委的支持函中聲明特許權協議、購電協議以及燃料供應和運輸協議都遵守現行法律法規，廣西政府也有足夠的能力簽訂特許權協議。正是因為這些保證，法國出口信貸COFACE才會提供大額度的出口信貸保險。另外，如果因為廣西政府違約而導致合同中止，放貸方和投資者都將獲得相應賠償。

　　 3. 調度限制

　　 來賓B項目的購電協議明確定義了不可抗力事件及其例外，在中國樹立了新標準，根據此購電協議，廣西電力局將每年負責向項目公司購買35億千瓦時的最低輸出電量(或取或付合同，大約為電廠負荷數的63%)。如果廣西電力局每年只從電廠購買最低輸出電量，項目公司已經能夠抵消所有成本并為股東投資獲得回報。另外，電力局不得對來賓B電廠區別對待，應根據經濟調度原則來決定是否購買最低輸出電量之外的任何額外電量。

　　 4. 法律變更

　　 來賓B項目的特許權協議對法律變更風險進行了詳細的規定：(1)如果法律的重大變更導致項目公司未能履行合同義務，無論項目公司是否提供電量，都有權獲得最低輸出電量的電費；(2)如果法律變更使得項目公司的成本增加到一定幅度，項目公司有權要求恢復到法律變更之前的經濟地位；(3)法律變更條款適用于自投標文件提交日期之后的所有法律變更，包括稅收規定的變更；(4)法律變更條款同時也解決了未來由于環保標準提高的成本增加風險。

　　 另外，國家計委正在研究起草BOT法律，很大程度將參考來賓B項目經驗。因此，新的法律將不會和該項目的條款框架有沖突。

　　 5. 外匯匯率和可兌換性

　　 項目公司有權根據美元與人民幣之間的匯率變化，每月調整電價中的浮動部分(與美元相關，但以人民幣支付)，以最大程度地降低外匯匯率的波動風險。匯率變化在購電協議中基準值的5%以內采用固定匯率，因此匯率重大變化風險由廣西電力局和廣西政府承擔。

　　 來賓B項目已經通過國家外匯管理局的批準，意味著項目的外匯兌換已經納入中國國際外匯收支計劃中，國家外匯管理局的支持函也再次確認了未來的法律法規變化不會對項目公司的外匯兌換和利潤匯出權利產生不利影響。項目公司也同一家中國銀行達成轉換協議，該銀行承諾將盡最大努力將項目公司的人民幣發票金額兌換為美元。然而這種承諾不是美元兌換擔保，并不能為放貸方和股東提供更多的精神安慰。

　　 　　 6. 不可抗力

　　 來賓B項目中，項目合同包括特許權協議、購電協議和燃料供應與運輸協議都提供了詳細和嚴謹的不可抗力條款，加上其他適當的保險，這些都很好地保護投資者和放貸方的利益。項目合同中根據不同的處理和賠償方式，將不可抗力分為可投保、不可投保和政治不可抗力。當不可抗力事件發生，項目公司有權中止履行合同義務，并獲得相應的里程碑日期的延長，如目標完工日或者特許期。這樣，項目公司與承銷商之間可以合理地共同承擔政治和不可投保的不可抗力風險。

　　 如果由于不可抗力造成合同終止，放貸方和投資者都將獲得相應的賠償。如果由于項目公司過失造成的中止，投資者將無權獲得賠償，而放貸方仍有權介入項目，并在糾正期內采取行動糾正項目公司違約事件，包括可以成立新公司替代項目公司。

　　  7. 融資完成

　　 來賓B項目原先要求中標人在草簽協議之后60天內完成融資手續。但是由于融資手續的完成受到了很多非中標人能夠控制的因素限制，而且很大程度上取決于特許權協議的充分性，通常至少需要3個月的時間，來賓B項目的期限要求明顯過短。這也是上述問卷調查中，融資完成條款被認為最不充分的主要原因。

　　 事實上，通過項目公司與廣西政府的談判，最終項目特許權協議要求的融資完成期限延長至180天。然而來賓B項目的實際融資完成是在特許權授予的270天之后，比官方期限推遲整整三個月。該風險是由項目公司承擔。

　　 8. 審批延誤

　　 來賓B項目中，國家計委、電力工業部和外匯管理局出具的支持函確認了對項目的批準，并為其他的必要審批提供了保證，對外貿易經濟合作部對來賓B項目的合資批準也具有重要意義。雖然特許權協議中規定項目公司需要負責獲得必要審批，但審批的武斷否決和撤銷都被歸為政治不可抗力，因此已將未能獲得關鍵審批的風險最小化。

　　 9. 征用

　　 來賓B項目的特許權協議將征用歸為政治不可抗力風險，因此該風險已被減輕。

　　 10. 腐敗

　　 特許權協議中政府(和項目公司)的保證已經涉及該風險。但是腐敗往往不是公開的，因此很難使用合同語言阻止腐敗的發生。另外，即使合同條款有效，條款的執行也將是一個問題，因此項目公司仍一定程度地承擔腐敗風險。

　　 11. 風險分擔

　　 綜合上述風險管理措施，可以得出如表3所示的風險分擔（X表示主要分擔）。廣西政府主要承擔政治和法律風險，項目公司主要承擔建造、運營、技術和財經風險，而雙方共同承擔不可抗力風險。作為第一個國家批準的BOT項目，來賓B電廠項目為中國未來的項目提供風險分擔的參考。另外，筆者基于來賓B電廠項目建立的風險管理框架也可以為未來中國BOT電廠的投資者提供參考依據。

　　 表3 來賓B電廠項目的風險分擔

　　 1.10 小結

　　 來賓B項目反映了中國政府對推行BOT投資方式的態度，采用了比以往項目更為高標準的合同文件，已經成為中國未來BOT項目的參考范本，后來在長沙的第二個正式BOT電廠項目和在成都的第一個正式污水處理項目都采用類似的合同結構。因此，研究和學習來賓B項目的經驗具有深遠意義，也將為以后BOT項目的規范化操作提供有益的參照和借鑒。綜合本案例的詳細介紹，來賓B項目的主要經驗如下。

　　 1. 采用國際競爭性招標方式選擇投資者

　　 來賓B項目是中國電力行業首次采用國際競爭性招標方式的BOT項目，投資者必須通過競爭性招標才能獲得項目的特許經營權。來賓B項目的成功經驗證明國際競爭性招標具有高效、經濟、公平的特點。另外，高效、公平的招標過程也為廣西政府樹立了良好的形象。

　　 2. 安慰函代替固定回報率

　　 投資回報率取決于投資者所承擔的風險以及該項目可能帶來的經濟效益，如果政府擔保固定回報率，將使投資者失去降低成本、提高效率的積極性和動力。來賓B項目引進了競爭機制，投標人就電價進行競爭，政府不與投標人進行討價還價，中標人的融資依據是有政府安慰信支持的或取或付合同產生的未來現金流，而不是以往項目中經常使用的政府擔保收益。

　　 3. 政府給予的強有力支持

　　 對于任何公共基礎設施BOT項目，特別是在缺少BOT經驗和沒有專門BOT法律框架的中國，政府的支持尤為重要。在現行外商在電力行業投資規定下，政府所持的態度以及在項目過程中給予的支持程度，將直接影響著項目的成敗。中央政府和廣西政府給予來賓B項目強有力的支持，批準為中國第一個BOT試點項目，并提供了很多擔保和激勵措施，如購電擔保、燃料供應擔保等。這些都表明了中國政府積極采用國際通行合同實踐方法的戰略選擇。

　　 4. 合理的風險分擔

　　 風險分擔直接關系到各參與者的利益，是BOT項目成功的很重要因素。一般而言，風險應由最有控制力的一方承擔，承擔的風險程度應該與所得的回報大小相匹配。根據這些原則，項目公司主要承擔建造、運營、技術和財經風險，政府主要承擔政治和法律風險，而雙方共同承擔不可抗力風險，具體風險分擔結果如表3所示。

　　 5. 采用更高標準的合同文件

　　 作為第一個國家批準的BOT試點項目，來賓B項目采用比其他以往項目更高標準的合同文件。如上所述，來賓B項目的主要合同文件包括特許權協議、購電協議、燃料供應與運輸協議，這些合同文件既參考國外BOT項目的成功經驗，同時也考慮到中國的現行狀況。

　　

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