境外公路PPP項目案例——波蘭華沙S8快速路項目

發布日期：2018-07-03來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 該案例是波蘭第一個采用ppp模式建設、翻新并運營維護的快速路項目，在當時法律法規框架下，務實采用了影子收費方式，由政府付費。案例的突出特點是政府和社會資本職責分工明確。另外，政府為支持項目獲得歐盟贈款而增加建設期公共資金投入的特殊做法雖然不具有普遍性，但為此而注重對ppp項目全壽命期現金流和財務可行性分析的做法值得關注。

　　 一、項目概述

　　 (一）項目背景

　　 S8快速路（E67歐洲公路）華沙至彼得庫夫特雷布納爾斯基路段是連接華沙城市圈和上西里西亞工業區兩個重要經濟活動中心的關鍵通道，對促進波蘭的經濟發展起著至關重要的作用。但是根據當時狀況和未來交通流量預測，若不盡快采取措施，該路段將更加擁擠不堪。有人建議將這一路段擴建升級為大容量的收費高速公路。但由于相對于快速路，建設收費高速公路需要修訂波蘭高速公路管理局制定的高速公路與快速路建設時間表，以及兩部法令（2004年的高速公路與快速路路網法令、2002年的收費高速公路法令），因此這一設想遲遲未能納人波蘭的高速公路建設規劃。在此背景下，政府選擇采用PPP模式推進項目實施，也使該項目成為波蘭第一個采用PPP模式建設、翻新并運營的快速路項目。

　　 (二）項目范圍

　　 根據特許經營協議，重建總長為132公里的S8快速路華沙—彼得庫夫特雷布納爾斯基路段為特許經營的基本內容，主要包括：

　　 政府將現有道路移交給特許經營方，以體現實物投人支持；特許經營方負責道路修繕、升級（根據提髙行車安全性的需要，可以修建新的立體交叉道和立交橋）、拓寬（用來容納未來可能的交通流量的增加），并配備設施以減少項目造成的環境污染；特許經營方負責項目完工后的運營和維護；項目采用影子收費方式，不直接向通行車輛收費。

　　 另外，基于完整的分析和研究，如果證明具備財務可行性，則項目的范圍可以拓展到總長為77公里的其他4個路段的建設、運營和維護，以解決華沙南部的短距離交通問題，提高社會對該項目的接受度，并有利于分流從華沙到S8公路的車輛，進一步緩解交通壓力。

　　 二、項目結構

　　 (一）主要參與方

　　 1.波蘭交通部/高速公路管理局

　　 負責總體設計、可行性研究、投標文件和特許經營協議等方面工作，確保政府利益得到適當保護，以及項目過程中的充分競爭（包括根據政府長期收費政策制定項目收費標準）;將現有快速路移交給特許經營方進行升級和運營；為拓寬和建設路段征收必要的土地，并移交特許經營方；在建設期內為項目提供其它必要的公共援助（包括安排歐盟贈款資金）；監督和控制特許經營方的績效；按影子收費模式向特許經營方付費（每年按照特許經營方績效進行調整）。

　　 2.特許經營方

　　 負責為實施該項目進行股權和債權融資；

　　 負責設計和重建S8華沙—彼得庫夫特雷布納爾斯基路段，包括建造新的立體交叉道和立交橋，拓寬道路并配備相關設施以減少項目對環境的影響；如財務可行，負責城市快速路另外4個路段的設計、建造和運營；負責取得所有必需的道路建設許可證等法律許可；確保上述路段的運營和維護符合特許經營協議要求（尤其是服務質量方面）；在特許經營期滿后，負責將符合特許經營協議要求的上述路段移交給路政管理部門。

　　 (二）風險分析

　　 政府方：承擔法律和政治風險；

　　 社會資本方：承擔項S技術、融資、運營、流量等風險。

　　 三、過程分析

　　 使用影子收費模式而非傳統的政府融資模式，其優勢在于可以將項目成本平均分攤到整個項目周期。這意味著由政府支配的財政資金在一定時期內可用于資助更多基礎設施項目建設，而且其中一些項目也可因此提前完成(與傳統的政府融資模式的情況相比)。

　　 但是政府向社會資本方支付的報酬需均攤到20年以上的項目周期中，這為該項目在申請歐盟贈款資金時帶來不便。因為：(1)政府要將每年付費分成符合EU資助標準部分和其他部分；(2)很難預測該項目、地區或國家能否在長時期內一直符合歐盟贈款支持標準。這意味著或許數年后將動用國家公共資源向社會資本方支付報酬；(3)即使該項目長期符合資助標準，歐盟資金也會根據項目的不同階段進行調整。

　　 政府通過在建設期內增加對該項目的支持從而減少項目后期每年公共資源在該項目中的支出。這種方法盡管會減少PPP模式的吸引力，卻會增加獲得歐盟資助的可能，并且與傳統的政府融資和無歐盟援助的影子收費模式相比，還可降低國家財政對項目的支出。

　　 圖2-1展示了建設期內，在有/無歐盟資金援助情況下的社會資本方現金流和政府資金投人。

　　 四、財務信息

　　 初步財務分析結果是：

　　 (1)假設特許經營期為30年，初步估算出項目的財務內部收益率為10.4%，高于財務可行的最低限值9.3%;

　　 (2)項目可以不需政府資金支持；

　　 (3)在項目投標階段，可將特許經營期作為主的競標變量。

　　 五、經驗教訓

　　 第一，本項目在現行法律法規框架下，務實地確定了影子收費模式，由政府而非使用者付費。

　　 第二，采用PPP模式而非傳統的政府提供模式，政府得以將項目成本分攤到整個項目周期，使財政資金在一定時期內可用于資助更多基礎設施項目建設，其中一些項目也可因此提前完成。

　　 第三，既明確項目必須實施的范圍和政府、社會資本方各自職責，又財務可行的基礎上安排了四條可選的建設路段，體現一定的靈活性。

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