境外公路PPP項目案例——美國馬薩諸塞州3號公路北段修繕擴建項目

發(fā)布日期：2018-07-03來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 本項目是美國馬薩諸塞州首個采用PPP模式的公路項目。馬薩諸塞州為此進行了特別立法，允許創(chuàng)新融資方式，由社會資本按照美國相關規(guī)定發(fā)行30年期免稅債券融資，并由州政府負責逐年償還。雖然政府仍承擔絕大部分融資風險，但攤薄了預算支出壓力。同時，政府和社會資本PPP經驗不足，合作關系不成熟，造成項目拖延，雙方在完成公路的修繕擴建后就結束了PPP合同，未能實現立法允許的設計—建造—運營—維護（DBOM)特許經營模式，也因此不涉及通行費支付方式。

　　 一、項目概述

　　 (一）項目背景

　　 3號公路北段始建于20世紀50年代，是美國馬薩諸塞州一條連接波士頓市北部郊區(qū)和新罕布什爾州的州際公路。該公路設計為四車道一級公路，但在封閉性和一些設計特性方面（如路肩寬度）未達到美國州際標準。該公路作為各類車輛往返新罕布什爾州和馬薩諸塞州東部的主干道，是連接新罕布什爾州南部郊區(qū)社區(qū)、馬薩諸塞州北部和波士頓周圍主要就業(yè)中心之間的交通要道。

　　 自建設初期，該道路的維護工作由馬薩諸塞州交通行政辦公室/公路局(EOT/MassHighway,以下簡稱"州公路局")負責。20世紀80、90年代，隨著車流量的增加，公路路況日益惡化，但由于州政府預算緊張，各類公路、橋梁的拓寬和維修遲遲難以啟動，包括該公路在內的諸多項目修繕工作已被推遲十年以上。

　　 20世紀90年代后期，州公路局開始為這些項目尋求其他的融資和交付方式，旨在不影響州內路橋工程建設的基礎上推進道路維修。3號公路北段因為年久失修，急需修繕和拓寬而成為首選項目。

　　 通過1999年的特別立法，州公路局獲得了創(chuàng)新項目融資和交付方式的權力，包括：(1)為項目安排長期免稅融資；(2)可與社會資本方簽訂特許經營合同，授予特許經營權，以將項目開發(fā)為設計—建造—運營—維護(DBOM)模式；(3)與社會資本方對公路沿線進行聯合開發(fā)，并共享收益。在政府缺乏改善公路資金的情況下，上述措施對推進這個價值85億美元的項目有著相當重要的意義。

　　 2000年8月，該項目計劃啟動實施，擬首先通過設計—建造(DB)模式修繕和拓寬3號公路北段。由于政府方和社會資本之間關于項目范圍、成本和進度等方面的預期存在不一致，DB合同被推遲了三年才簽訂。并且由于這一問題，在2006年底完成建造后，州公路局不愿意在合同中再增加運營和維護條款。

　　 (二）項目范圍

　　 3號公路北段修繕項目包括以下部分：

　　 修復連接馬薩諸塞州伯靈頓95/128干線到新罕布什爾州邊界的21英里路段；由4車道拓寬為6車道，另外增加10英尺寬的路肩；重建公路沿線47座已經損壞且需要拓寬的橋梁；改造13個交叉路口，以提高公路的承載量，同時將配套設施升級，以符合現行的設計和運營標準；建造停車換乘設施；在公路沿線安裝光纖電纜，以滿足州公路局的通信需求，并可以出租給私營電信供應商。

　　 (三）項目目標

　　 通過拓寬車道減少擁堵、節(jié)省交通時間，為使用者提供更高水平的服務；使以前因為3號公路的過度擁堵而繞道行駛的車輛重新選擇該路行駛，緩解其他道路的交通壓力；通過修繕公路沿線的陳舊路段、橋梁和交叉路口，提升道路交通安全性。

　　 二、項目結構

　　 (一）主要參與方

　　 州公路局作為政府方，負責項目監(jiān)管、合同管理和質量保證。

　　 以現代大陸工程公司為首的項目承包人團隊（以下簡稱現代大陸團隊），包括：

　　 建設：現代大陸工程公司

　　 設計：URS公司和朱迪思工程公司

　　 交通管理：VHB公司

　　 質量保證：Keville公司

　　 運營和管理：羅伊約根森聯合公司環(huán)境合規(guī)性：智能協會，環(huán)境顧問社區(qū)外展：里根通訊及桑伯爾尼集團融資：所羅門美邦法律顧問：欣克利，艾倫斯奈德債券法律顧問：明茲萊文

　　 (二）風險分擔

　　 馬薩諸塞州政府承擔了絕大部分融資風險。在本項目DB模式下，現代大陸團隊主要承擔了項目成本、進度和質量相關的風險。

　　 三、過程分析

　　 (一）項目準備

　　 20世紀90年代末，馬薩諸塞州州長、議會以及州公路局都意識到3號公路北段的修繕工程至關重要。但由于州政府交通領域的財政資金緊張，他們認為3號公路北段的修復項目應該利用社會資本進行融資，并通過創(chuàng)新方式推進項目實施，而不是從馬薩諸塞州其他的公路和橋梁項目中獲取資金。但是，州公路局在法律上無權采用PPP模式利用社會資本融資，或者改變設計—招標—建造這一傳統(tǒng)的政府提供方式。因此需要進行特殊立法賦予州公路局權力以推進項目實施。

　　 (二）立法過程

　　 1999年8月，馬薩諸塞州立法機關通過特別立法，使該項目在采購和融資方式上享有法律豁免權。立法允許州公路局就項目的設計—建造部分進行招標，投標人要在一個單一的采購程序下對項目進行綜合設計和建造，并規(guī)定在政府同意的前提下，中標人可以運營并維護這些設施。特別立法使州公路局能夠根據最優(yōu)原則選擇社會資本方。除價格外，選取的標準還包括：設計方案的質量；項目整體交付日程表；建造期間維持交通的方法；質量保證和質量控制的方法；獲得環(huán)保許可的方法；提出的融資計劃（不包括過路費）。

　　 此外，特別立法還鼓勵社會資本方設立特殊目的公司來保證項目融資，同時允許政府與社會資本方對收入進行分成，以降低政府成本。

　　 (三）支付

　　 項目完工之后，州公路局接管了公路的運營和維護。

　　 四、財務信息

　　 現代大陸團隊組建了3號公路北段交通改善協會來為項目融資。這是一家非盈利機構，采用"63-20"組織形式，按照美國國稅局相關規(guī)則，可發(fā)行免稅債券。3號公路北段交通改善協會發(fā)行了為期30年的免稅債券，用于支付項目施工階段的設計、建造和維護費用，由州政府利用與年度支付計劃關聯的預算撥款進行償付。由此形成了社會資本負責融資、政府負責實際出資的模式，這有利于加快交付進度并控制項目成本。

　　 同時，現代大陸團隊還通過以下策略加強項目的融資能力：由3號公路北段交通改善協會為債券購買保險，使債券被惠譽和標準普爾評為AAA級，從而降低了債券成本；由現代大陸公司擔任項目風險的共同保險人；在州政府會計年度后期交付租金，以消除對流動性償債準備金的需求；由所羅門美邦先期支付900萬美元作為購買協議的預付資金；委托獨立機構負責在項目建設期內管理債券融資資金的支出。

　　 此外，雙方還約定了經營收益共享機制，以進一步激勵現代大陸團隊，例如：服務區(qū)的建設和轉租；公路沿線多余的地下光纜的出租；公路航空業(yè)務權的租賃。然而，由于現代大陸團隊在設計—建造合同中沒有完全履行自身義務，因此，無法完全行使這些權利并享受到收益。

　　 五、項目現狀和關鍵問題

　　 (一）項目現狀

　　 項目于2000年8月開始，原計劃用時42個月，于2004年2月完成施工。但由于州公路局和現代大陸團隊在項目范圍、成本和進度上產生分歧，尤其是在協商合同具體條款時產生分歧又未能及時解決，導致項目進度被迫放緩。當因各種問題延誤項目啟動和最終驗收時，這些沖突表現得尤其明顯。項目完工日期因此而被推遲了近三年時間。

　　 項目資金投人為3.85億美元，包括設計成本、建造成本、施工期間的維護（除冰雪控制）成本、光纖光纜的安裝成本以及融資成本。隨著項的進行，項目預算根據州公路局批準的項目范圍調整為3.88億美元。

　　 根據合同條款，由于項目無故超出合同約定的時間進度，州公路局可按照每天10450美元的標準，最多收取365天的違約金。經估算，現代大陸團隊違約金支付金額為380萬美元，約占項目總成本的1%。項目于2006年底完成，比原計劃晚了34個月。此外，現代大陸團隊一直無法獲得政府立法授予的私人開發(fā)權利，而其原本希望借助這些權利以獲取利潤，彌補項目成本，并與承包商分享這些權利以激勵其工作。

　　 考慮到項目實施中遇到的困難，州公路局不打算將現代大陸團隊的DB合同擴展為一個全面的DBOM合同，但與現代大陸團隊繼續(xù)簽訂了一個為期18個月的增補合同，花費數百萬美元在公路沿線設計和建造噪音墻。

　　 盡管存在各種困難和延期，但該項目對PPP的所有成員來說都是一次鍛煉。如果使用傳統(tǒng)的方法，項目需十年才可能完成。隨著項目接近尾聲，州公路局可將這個項目的經驗教訓用于其他項目，以充分利用有限公共資源有效地開發(fā)和管理更多項目。

　　 (二）關鍵問題

　　 傳統(tǒng)的設計一招標一建造（Design-Bid-Build，DBB)模式中項目交付的一個重要特征是，項目從設計開始到建造結束，政府對項目的結果承擔主要責任。傳統(tǒng)模式需要大量的報告、質量保障和控制活動來確保承包商能夠在按時、不超支、符合標準且保證質量的情況下交付項目，因此需要較長的時間。為了更大程度地提高設計和建造過程的一體化，降低項目成本，加快項目交付，州公路局和現代大陸團隊簽訂了PPP協議，約定后者對項目結果承擔更多責任。

　　 由傳統(tǒng)的DBB轉為PPP模式顯示了政府和社會資本方觀念上的轉變。但是，由于州公路局和現代大陸團隊都沒有管理這類具有靈活性、適應性和協作性的PPP合同的經驗，現代大陸團隊也從未對項目結果承擔過如此重大的責任。此外，雙方的不信任感依然難以調和，尤其是現代大陸團隊希望在DB合同中進行成本和時間進度的調整時，雙方矛盾更加突出。

　　 (三）挑戰(zhàn)和應對措施

　　 1.資金風險

　　 3號公路修繕工程的主要問題是資金問題。由于其他優(yōu)先級別較高的項目占據了公共資金，因此，立法機構進行了特別立法授權州公路局通過創(chuàng)新的融資方法為項目的設計和建造進行融資。通過建立非盈利機構發(fā)行長期免稅債券成功進行了融資，化解了資金風險。

　　 2.法律問題

　　 州公路局最初沒有使用創(chuàng)新的融資和交付方式的法律權力。在州長的支持下，立法機關最終通過了特別立法，允許該項目通過DB或DBOM方式進行交付，并且可以建立非盈利機構來發(fā)行長期免稅債券進行融資。

　　 3.技術風險

　　 由于道路老化需要修繕和拓寬，因此該項目對于州公路局和現代大陸團隊都存在許多技術風險，如：獲得環(huán)境許可證的難度，包括得到當地環(huán)保法律和修正案的許可；根據巳完成的項目設計獲得拓寬公路所需用地的時間和成本的不確定性；在建造過程中發(fā)現現場情況的潛在問題，如危險品、增加的地下公用設施、巖石；滿足合同約定的項目質量、時間安排和成本限制等要求的能力。

　　 州公路局負責為項目取得各種許可證，保留項目所需財產的征用權。現代大陸團隊負責根據項目設計完成后發(fā)生的變化，為州公路局提供修改原有許可證的申請文件。申請財產征用權所需時間比預計的要長，這在一定程度上導致了項目完工時間的延遲。項目額外用地所需的費用由州政府額外籌集，以消除合同中對項目用地費用估計的不準確性。對于建造過程中在施工地點發(fā)現危險物品的風險，由現代大陸團隊和州公路局共同承擔，這有效降低了這些危險物品的處置成本。現代大陸團隊在合同報價中考慮了剩余風險等因素。

　　 4.成本風險

　　 成本風險可通過以下機制降低：使用DB合同，該合同可將大部分成本風險交由承包商承擔；為項目統(tǒng)一單位價格；在合同中注明基于績效付費；由州公路局通過現場驗收保障工程質量。

　　 5.管理問題

　　 新的項目交付方式對州公路局是一大挑戰(zhàn)，例如新的采購流程、一體化設計和建造流程、支付結構調整空間減少，以及州公路局單獨提供質量保障等。政府和社會資本的合作能力決定著能否共同實現項目目標。

　　 負責該項目的州公路局工作人員最初沒有既定的采購及合同管理流程或手冊可參考，難以在流程上確保現代大陸團隊遵守合同。針對這一問題,州公路局聘請了高水平的設計和建造團隊負責監(jiān)督工作。但是現代大陸閉隊對DB交付模式的經驗不足，對合同要求承擔的更大責任也不熟悉。因此，州公路局的監(jiān)督團隊和現代大陸團隊之間難免會產生矛盾和沖突。州公路局采用了以下方式來嘗試解決問題：在項目之初聘用有經驗的合作者推動項目實施；盡早召開研討會，使項目的參與者熟悉PPP的概念和方法；在2005年全年定期召開常務會議；在整個項目期內，每周召開內部會議，每兩周上報項目情況；鼓勵州公路局的工作人員根據現場情況做出決策，以加快項目開發(fā)進程和解決問題，盡管做出了上述努力，但由于項目范圍、職責，以及現代大陸團隊申請工作日程調整的能力有限、項目方法和成本補償問題，項目的實際進展與預期仍然存在很大差異。因此，降低了該項目的合作效率，造成了項目延期，現代大陸團隊也為此支付了違約金。

　　 由于現代大陸團隊之前在與州政府合作的另一項目（中央干道/隧道工程）中，已熟悉了傳統(tǒng)DBB流程和合同管理員的有限審查，因此在3號公路項目中，難以適應監(jiān)督團隊實施的嚴格審查。這導致州公路局的監(jiān)督人員與現代大陸團隊高層代表之間就時間和成本調整問題多次發(fā)生沖突。

　　 若這些問題能在項目實施之前在文件中進行明確規(guī)定，政府方和社會資本方就能理解彼此的期望，也能了解項目成本和時間調整問題所允許的靈活度。此外，一個精煉且正式的問題解決流程可以使問題得到更快解決，減少項目的延誤。

　　 六、經驗教訓

　　 本項目是馬薩諸塞州為加快交通改善而提出的一個獨特而大膽的決定。使用創(chuàng)新的融資和交付方式。這包括第一份公路設計—建造合同，第一個通過"63-20"公益組織融資的項目，第一個為加快項目交付的PPP安排。雖然該項目在預算內建成，符合州公路局的設計標準和施工規(guī)范，但由于政府和社會資本在運用這一新方法的過程中遇到了困難，導致項目完成時間被嚴重拖延。這說明州公路局和現代大陸團隊之間的合作關系仍不夠成熟。如果州公路局和現代大陸團隊在PPP項目上有更豐富經驗，雙方將更容易識別不合格工作，減少額外成本，確保項目進度，并及時解決問題。

　　 PPP模式成功的一個先決條件是：項目參與方應清楚地了解各自的角色、責任、風險和回報，以及項目合同的靈活程度。

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