中建政研：存量資產(chǎn)、存量項(xiàng)目、存量債務(wù)與PPP之初探

發(fā)布日期：2017-12-04來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 2017年7月7日，國(guó)家發(fā)改委正式對(duì)外發(fā)布了《關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資〔2017〕1266號(hào))。自2013年底胎動(dòng)以來(lái)，PPP逐步被提高到了供給側(cè)改革、投融資體制改革、國(guó)家治理體制改革的高度，在國(guó)務(wù)院的頂層設(shè)計(jì)之下，由發(fā)改委、財(cái)政部的分工主推，轟轟烈烈，不斷規(guī)范和深入，成為了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)、特色小鎮(zhèn)建設(shè)乃至一路一帶戰(zhàn)略的重要推手。搞PPP就是講政治、就是抓經(jīng)濟(jì)、就是促改革、就是惠民生，地方政府特別是財(cái)力窘迫、甚至僅僅是吃飯財(cái)政的地方政府不搞PPP顯然是不合時(shí)宜的;就以基建企業(yè)為主體的社會(huì)資本而言，在房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控趨嚴(yán)房建市場(chǎng)萎縮、EPC\BT乃至政府購(gòu)買服務(wù)被嚴(yán)格規(guī)范乃至禁止后，PPP也成了不得已的戰(zhàn)略選擇。問(wèn)題是：

　　 一、目前我國(guó)已實(shí)施PPP項(xiàng)目中大約95%以上為新建項(xiàng)目，存量項(xiàng)目很少，可以說(shuō)目前的PPP是一條腿走路，PPP項(xiàng)目結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化，PPP發(fā)展的短板其實(shí)也就是PPP的發(fā)展方向和空間。

　　 二、PPP以物有所值為基礎(chǔ)，以符合財(cái)政為條件，新建項(xiàng)目投融資金額大，回報(bào)要求必然也高，新建項(xiàng)目PPP距離天花板已經(jīng)不遠(yuǎn)，特別是在政府規(guī)范PPP操作和嚴(yán)控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)的背景之下。

　　 三、中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三駕馬車中，數(shù)十年以來(lái)，投資一直扮演著極為重要的角色。有投資，必然有存量資產(chǎn)、存量項(xiàng)目和存量債務(wù)，如何在盤活資產(chǎn)、減輕債務(wù)的同時(shí)，激活民間投資，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速穩(wěn)定發(fā)展的必要性、重要性及緊迫性是不言而喻的。

　　 在此背景下，本文試圖就以PPP模式盤活存量資產(chǎn)，改造存量項(xiàng)目，將政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)等問(wèn)題，做一些初步的分析和探討，以期破磚引玉。

　　 一、幾個(gè)基本概念

　　 (一)PPP：政企合作，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化(或者私有化)的產(chǎn)物和體現(xiàn)，重點(diǎn)是第三個(gè)P：伙伴關(guān)系或者合作關(guān)系。PPP以項(xiàng)目邊界條件為基礎(chǔ)，以投融資和基于績(jī)效考核的回報(bào)機(jī)制為核心，為此構(gòu)造交易機(jī)構(gòu)、監(jiān)管架構(gòu)及合同體系，并進(jìn)行全生命周期的動(dòng)態(tài)管理，以期實(shí)現(xiàn)物有所值和合理回報(bào)，并提高公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的供給效率，提高政府治理能力。

　　 (二)存量資產(chǎn)：這里主要是指政府非流動(dòng)存量資產(chǎn)，按照財(cái)政部令第78號(hào)《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》的規(guī)定，包括固定資產(chǎn)、在建工程、無(wú)形資產(chǎn)、長(zhǎng)期投資等。

　　 (三)存量項(xiàng)目：這里主要指存量資產(chǎn)中的在建工程。

　　 (四)存量債務(wù)：目前我國(guó)地方政府債務(wù)的范圍，依法是指地方政府債券，以及清理甄別認(rèn)定的2014年末非政府債券形式存量政府債務(wù)。這里的存量債務(wù)是指截至目前以非政府債券形式存在的政府支出責(zé)任。

　　 二、“盤活”及其意義

　　 投融資問(wèn)題是PPP永恒的話題。對(duì)于存量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行PPP運(yùn)作，對(duì)政府方而言重在盤活存量資產(chǎn)，減少政府債務(wù)并獲得流動(dòng)性。但這并不是終點(diǎn)。

　　 對(duì)于社會(huì)資本而言，存在著項(xiàng)目的再次盤活問(wèn)題。根據(jù)基礎(chǔ)資產(chǎn)不同，基本分兩種情況：

　　 1、擁有資產(chǎn)所有權(quán)。這種情況下，利用項(xiàng)目它項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行增信融資是對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)的第一層次的運(yùn)用和盤活;下一層次包括并不限于：基于項(xiàng)目穩(wěn)定的現(xiàn)金流，可以進(jìn)行資產(chǎn)證券化或者發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)M(jìn)行融資，從而減少財(cái)務(wù)費(fèi)用，并獲得流動(dòng)性。

　　 2、對(duì)于只是受讓了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的項(xiàng)目，由于有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，利用資本市場(chǎng)，通過(guò)資產(chǎn)證券化或者發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)M(jìn)行融資也是完全具備條件的。

　　 “對(duì)采用PPP模式盤活存量資產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，支持通過(guò)資產(chǎn)證券化、發(fā)行PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券等方式開(kāi)展市場(chǎng)化融資，提高資產(chǎn)流動(dòng)性，拓寬資金來(lái)源，吸引更多社會(huì)資本以不同方式參與“，“發(fā)改投資〔2017〕1266號(hào)”文的上述描述充分證明，存量基礎(chǔ)設(shè)施PPP只是搭建了一個(gè)平臺(tái)、打造了一個(gè)準(zhǔn)金融產(chǎn)品，盤活的是資產(chǎn)，受益的是政府、社會(huì)資本和社會(huì)公眾，最終是中國(guó)經(jīng)濟(jì)。故此，從融資和資產(chǎn)流動(dòng)性的角度來(lái)看，PPP打開(kāi)了存量資產(chǎn)的價(jià)值大門，意義非凡。

　　 三、“加快”是要求也是趨勢(shì)

　　 存量項(xiàng)目本質(zhì)上屬于存量資產(chǎn)的范疇;而負(fù)債形成資產(chǎn)、資產(chǎn)隨著債務(wù)轉(zhuǎn)移(最高人民法院從1998年左右就開(kāi)始接受“債務(wù)隨企業(yè)財(cái)產(chǎn)變動(dòng)原則”，并有一個(gè)逐步發(fā)展完善的過(guò)程;最終，最高人民法院在2003年頒布了《關(guān)于審理與企業(yè)改制相關(guān)民事糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》，正式在司法解釋中確立了“債務(wù)隨企業(yè)財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移”原則)，又是極為重要的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和法律規(guī)定。由此可知，盤活存量資產(chǎn)、改造存量項(xiàng)目與處置政府存量債務(wù)之間有著直接的甚至必然的聯(lián)系。PPP是盤活存量資產(chǎn)、改造存量項(xiàng)目、處理政府存量債務(wù)的重要機(jī)制和方式方法，也是PPP深入發(fā)展的必由之路，“加快”是要求也是趨勢(shì)。這一要求和趨勢(shì)在政府有關(guān)部門的文件中的體現(xiàn)也是是很清楚和明確的，如：

　　 財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》的通知(財(cái)預(yù)〔2014〕351號(hào))規(guī)定：地方各級(jí)政府要結(jié)合清理甄別工作，認(rèn)真甄別篩選融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目，對(duì)適宜開(kāi)展政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式的項(xiàng)目，要大力推廣PPP模式，達(dá)到既鼓勵(lì)社會(huì)資本參與提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)并獲取合理回報(bào)，又減輕政府公共財(cái)政舉債壓力、騰出更多資金用于重點(diǎn)民生項(xiàng)目建設(shè)的目的;通過(guò)PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的，不納入政府債務(wù)。

　　 國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》(國(guó)辦函[2016]88號(hào))支出，地方政府財(cái)政重整計(jì)劃中的處置政府資產(chǎn)，是指由指定機(jī)構(gòu)統(tǒng)一接管政府及其部門擁有的各類經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)、國(guó)有股權(quán)等，結(jié)合市場(chǎng)情況予以變現(xiàn)，多渠道籌集資金償還債務(wù)。

　　 在2014年11月30日推出第一批示范項(xiàng)目的時(shí)候，財(cái)政部在《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金〔2014〕112號(hào)”)中就指出，“各級(jí)財(cái)政部門要鼓勵(lì)和引導(dǎo)地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目，以TOT(移交-運(yùn)營(yíng)-移交)等方式轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目，積極引入社會(huì)資本參與存量項(xiàng)目的改造和運(yùn)營(yíng)，切實(shí)有效化解地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”。

　　 在2015年2月13日發(fā)布的《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目推介工作的通知》(財(cái)建〔2015〕29號(hào))，則進(jìn)一步明確要求，市政公用領(lǐng)域推介PPP項(xiàng)目的基本原則包括“堅(jiān)持存量項(xiàng)目為主”，“為緩解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前重點(diǎn)推進(jìn)符合條件的存量項(xiàng)目按PPP模式改造”，“對(duì)地方政府自建自管的存量項(xiàng)目，可優(yōu)先考慮按照PPP模式轉(zhuǎn)型”，“對(duì)企業(yè)在建但因各種原因停滯的(市政公用)項(xiàng)目，政府可以注入一定資金，與企業(yè)合作”。

　　 2015年5月19日，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào))再次提出，“積極運(yùn)用轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交(TOT)、改建—運(yùn)營(yíng)—移交(ROT)等方式，將融資平臺(tái)公司存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，引入社會(huì)資本參與改造和運(yùn)營(yíng)，在征得債權(quán)人同意的前提下，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，減輕地方政府的債務(wù)壓力，騰出資金用于重點(diǎn)民生項(xiàng)目建設(shè)”。

　　 2015年6月25日財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》(財(cái)金[2015]57號(hào))再次強(qiáng)調(diào)，“優(yōu)先支持融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目。重點(diǎn)推進(jìn)符合條件的融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目，通過(guò)轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交(TOT)、改建-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)等方式轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目。存量項(xiàng)目債務(wù)應(yīng)納入地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)，或2013年全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)范圍。對(duì)合同變更成本高，融資結(jié)構(gòu)調(diào)整成本高，原債權(quán)人不同意轉(zhuǎn)換，不能化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、降低債務(wù)成本和實(shí)現(xiàn)‘物有所值’的項(xiàng)目，財(cái)政部將不予受理。”

　　 再以上文件的鋪墊下，2017年7月3日 國(guó)家發(fā)改委“發(fā)改投資〔2017〕1266號(hào)”文全面系統(tǒng)的就運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作做出了部署，文件的入題詞是“加快”。

　　 可以預(yù)見(jiàn)，在現(xiàn)實(shí)的迫切需求和政策的大力支持下，存量資產(chǎn)PPP必將掀起高潮。

　　 四、存量項(xiàng)目PPP的運(yùn)作模式

　　 “發(fā)改投資〔2017〕1266號(hào)”文明確：對(duì)擬采取PPP模式的存量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和具體情況，可通過(guò)轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交(TOT)、改建-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)、轉(zhuǎn)讓-擁有-運(yùn)營(yíng)(TOO)、委托運(yùn)營(yíng)、股權(quán)合作等多種方式，將項(xiàng)目的資產(chǎn)所有權(quán)、股權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)等轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本;對(duì)已經(jīng)采取PPP模式且政府方在項(xiàng)目公司中占有股份的存量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，將政府方持有的股權(quán)部分或全部轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目的社會(huì)資本方或其他投資人。

　　 由此可知：

　　 1、存量資產(chǎn)PPP，首先要“根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和具體情況”，準(zhǔn)確界定存量資產(chǎn)的內(nèi)涵、外延及特征。如上所述，存量資產(chǎn)可能是固定資產(chǎn)、在建工程、無(wú)形資產(chǎn)、長(zhǎng)期投資等，對(duì)應(yīng)的權(quán)利可能“發(fā)改投資〔2017〕1266號(hào)”文是提到的所有權(quán)、股權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)等。從運(yùn)作模式的角度來(lái)看，若存量資產(chǎn)是股權(quán)長(zhǎng)期投資，則PPP模式更可能是股權(quán)合作。

　　 “發(fā)改投資〔2017〕1266號(hào)”文的一大亮點(diǎn)，可能就是直接或者間接明確了存量基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的范圍，突破了常識(shí)上基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)等同于存量基礎(chǔ)設(shè)施固定資產(chǎn)的狹隘看法，為“積極探索、大膽創(chuàng)新，靈活運(yùn)用PPP模式，規(guī)范有序盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)”奠定了基礎(chǔ)。

　　 2、按照財(cái)政部“財(cái)金〔2014〕113號(hào)”文(《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》)的解釋， TOT是指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，并由其負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式; ROT是指政府在TOT模式的基礎(chǔ)上，增加改擴(kuò)建內(nèi)容的項(xiàng)目運(yùn)作方式。財(cái)政部的上述關(guān)于TOT\ROT的定義顯然與現(xiàn)實(shí)及相關(guān)法律規(guī)定不符，因?yàn)樵搩煞N模式中，轉(zhuǎn)讓的往往不是“資產(chǎn)所有權(quán)”，而是作為無(wú)形資產(chǎn)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，甚至是股權(quán)。

　　 3、轉(zhuǎn)讓-擁有-運(yùn)營(yíng)(TOO)、委托運(yùn)營(yíng)、股權(quán)合作等PPP運(yùn)作模式是此次“發(fā)改投資〔2017〕1266號(hào)”文正式明確系統(tǒng)提出的，在實(shí)踐中如何靈活運(yùn)用，需要進(jìn)一步探索。但毫無(wú)疑問(wèn)，PPP離不開(kāi)規(guī)范，更離不開(kāi)創(chuàng)新;改革開(kāi)放近四十年來(lái)萊歷史形成的基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)的形態(tài)、性質(zhì)和具體情況千差萬(wàn)別，所面臨的問(wèn)題和訴求也各不相同，相對(duì)于新建項(xiàng)目而言，存量資產(chǎn)PPP更需要摒棄簡(jiǎn)單的流程和套路，大膽創(chuàng)新和靈活運(yùn)用，作為智庫(kù)的PPP專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)大有可為。

　　 五、存量資產(chǎn)采用PPP模式的幾個(gè)值得探討的問(wèn)題

　　 對(duì)于產(chǎn)權(quán)明晰、無(wú)債務(wù)負(fù)擔(dān)而又能帶來(lái)穩(wěn)定現(xiàn)金流的存量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，運(yùn)用PPP模式進(jìn)行盤活是比較簡(jiǎn)單的，不作為本文討論的重點(diǎn)。本文以下擬探討的是存量PPP項(xiàng)目的一般要素及特殊情形。

　　 (一)存量界定

　　 1、存量資產(chǎn)(含存量項(xiàng)目)的界定：

　　 財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)信息公開(kāi)管理暫行辦法>的通知》(財(cái)金[2017]1號(hào))規(guī)定，項(xiàng)目識(shí)別階段應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的基礎(chǔ)資料包括“存量公共資產(chǎn)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)的歷史資料以及第三方出具的資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告，以及存量資產(chǎn)或權(quán)益轉(zhuǎn)讓時(shí)所可能涉及到的員工安置方案、債權(quán)債務(wù)處置方案、土地處置方案等(如有)”。

　　 “發(fā)改投資〔2017〕1266號(hào)”文明確，存量資產(chǎn)PPP運(yùn)作，前提是“邊界條件明確、商業(yè)模式清晰、現(xiàn)金流穩(wěn)定”。為此，“要做好盡職調(diào)查、清產(chǎn)核資等前期工作，合理確定國(guó)有資產(chǎn)公允價(jià)值，努力解決國(guó)有產(chǎn)權(quán)核實(shí)與界定、債權(quán)債務(wù)處理、人員分流安置等問(wèn)題”。

　　 由此可知，掌握歷史資料，明確權(quán)屬和項(xiàng)目邊界條件，合理估值，解決遺留問(wèn)題，乃至清晰商業(yè)模式，都是存量資產(chǎn)PPP的基礎(chǔ)。

　　 2、存量債務(wù)：財(cái)金[2015]57號(hào)文要求，存量項(xiàng)目債務(wù)應(yīng)納入地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)，或2013年全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)范圍;對(duì)合同變更成本高，融資結(jié)構(gòu)調(diào)整成本高，原債權(quán)人不同意轉(zhuǎn)換，不能化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、降低債務(wù)成本和實(shí)現(xiàn)“物有所值”的項(xiàng)目，財(cái)政部將不予受理。既然存量資產(chǎn)PPP的目的之一是化解政府及項(xiàng)目債務(wù)，準(zhǔn)確的確定存量債務(wù)、明確處置方案以及為此最終達(dá)成相關(guān)協(xié)議是必須的。

　　 (二)資產(chǎn)評(píng)估問(wèn)題

　　 存量資產(chǎn)一般為國(guó)有資產(chǎn)，進(jìn)行PPP運(yùn)作一般要涉及資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，故此無(wú)論是從國(guó)有資產(chǎn)管理還是從商業(yè)交易的角度來(lái)看，資產(chǎn)評(píng)估都是必要的。國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào))明確指出，“存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目過(guò)程中，應(yīng)依法進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，合理確定價(jià)值，防止公共資產(chǎn)流失和賤賣”。按照財(cái)金[2017]1號(hào)文的要求，第三方出具的資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告是該類PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)資料。

　　 值得探討的是，只轉(zhuǎn)移經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，是否有對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)(無(wú)論是作為無(wú)形資產(chǎn)還是作為金融資產(chǎn)或者金融工具)評(píng)估的必要。按照《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》及其施行細(xì)則的規(guī)定，在資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)時(shí)，才必須要按照程序進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估。作為固定資產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施，在只階段性讓渡經(jīng)營(yíng)權(quán)或者運(yùn)營(yíng)收費(fèi)權(quán)的情況下，不屬于資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，恐怕并不需要強(qiáng)制評(píng)估。從PPP的交易關(guān)系結(jié)構(gòu)來(lái)看，政府付費(fèi)或者缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，經(jīng)營(yíng)收益并不能彌補(bǔ)社會(huì)資本的投資(包括以承擔(dān)項(xiàng)目債務(wù)形式的支出)及合理回報(bào)，根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋第2號(hào)的通知》(財(cái)會(huì)[2008]11號(hào))，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)僅僅是一個(gè)交易工具或者金融工具，顯然沒(méi)有評(píng)估的必要;至于完全使用者付費(fèi)項(xiàng)目，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)被認(rèn)定為無(wú)形資產(chǎn)，評(píng)估可能是必要的，因?yàn)轫?xiàng)目的PPP邊界條件(如合作期限)及調(diào)價(jià)機(jī)制等有賴于對(duì)應(yīng)特定資產(chǎn)收益權(quán)的價(jià)值。

　　 (三)存量項(xiàng)目與財(cái)承。

　　 運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)一般不涉及投資建設(shè)問(wèn)題(在建項(xiàng)目除外)，社會(huì)資本投入有限，項(xiàng)目一般有較為充足和穩(wěn)定的現(xiàn)金流，不會(huì)占用太多甚至不需要占用財(cái)承額度。但由于存量項(xiàng)目往往附帶著存量債務(wù)，對(duì)于政府付費(fèi)的項(xiàng)目和政府缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目，多多少少是要占財(cái)承額度的。由此看來(lái)，并非所有存量項(xiàng)目都能給地方政府帶來(lái)現(xiàn)金流，但這并不能成為否定此類存量項(xiàng)目PPP運(yùn)作的必要性;原因在于，此類項(xiàng)目必然會(huì)減輕和平滑地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，提高供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的供給效率，同時(shí)增強(qiáng)政府的治理能力。

　　 (四)在建項(xiàng)目PPP

　　 “發(fā)改投資〔2017〕1266號(hào)”文還明確，“對(duì)在建的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，也可積極探索推進(jìn)PPP模式，引入社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理，減少項(xiàng)目前期推進(jìn)困難等障礙，更好地吸引社會(huì)資本特別是民間資本進(jìn)入”。毫無(wú)疑問(wèn)，存量資產(chǎn)包括未完工的在建項(xiàng)目。問(wèn)題或者耐人尋味之處在于，在建項(xiàng)目為何會(huì)存在，是否難以為繼。分析起來(lái)可能會(huì)有如下幾種情況：

　　 1、政府采購(gòu)工程，能夠繼續(xù)完成，財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)幾乎為零，財(cái)政壓力巨大。

　　 2、違規(guī)實(shí)施的工程項(xiàng)目，比如采用變相的BT模式，或者將工程項(xiàng)目包裝為政府采購(gòu)服務(wù)，按照規(guī)定目前必須予以整改。

　　 3、以平臺(tái)公司名義實(shí)施的政府工程，由于政府信用難以繼續(xù)利用，融資困難，按照財(cái)建〔2015〕29號(hào)文的描述處于“停滯”狀態(tài)。

　　 4、其他。

　　 無(wú)論是何種情況，從發(fā)改委“發(fā)改投資〔2017〕1266號(hào)”文的表述來(lái)看，基本思路是面對(duì)現(xiàn)實(shí)，吸引社會(huì)資本特別是民間資本進(jìn)入，PPP需要探索的路徑。

　　 (五)無(wú)經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流存量項(xiàng)目的盤活問(wèn)題

　　 發(fā)改委“發(fā)改投資〔2017〕1266號(hào)”提出，“優(yōu)先推出邊界條件明確、商業(yè)模式清晰、現(xiàn)金流穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)”運(yùn)用以PPP的模式予以盤活，并且“支持社會(huì)資本方創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)管理模式，充分挖掘項(xiàng)目的商業(yè)價(jià)值，在確保公共利益的前提下，提高合理投資回報(bào)水平”。而現(xiàn)實(shí)是，過(guò)去以EPC\BT等模式建設(shè)的非經(jīng)營(yíng)性存量項(xiàng)目數(shù)量也不小在，目前存在著尚未化解的遺留政府債務(wù)，且有維護(hù)管養(yǎng)的需求。對(duì)于這類非經(jīng)營(yíng)性存量資產(chǎn)，能否以及該如何利用PPP模式予以盤活?

　　 答案應(yīng)該是肯定的。原因在于，“優(yōu)先推出”現(xiàn)金流穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)經(jīng)營(yíng)性存量資產(chǎn)，并不表明非經(jīng)營(yíng)性存量資產(chǎn)就不該推出。況且，PPP的目的之一就是化解地方政府存量債務(wù)，將政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為非政府債務(wù)。國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào))文對(duì)此規(guī)定很清楚：“積極運(yùn)用轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交(TOT)、改建—運(yùn)營(yíng)—移交(ROT)等方式，將融資平臺(tái)公司存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，引入社會(huì)資本參與改造和運(yùn)營(yíng)，在征得債權(quán)人同意的前提下，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，減輕地方政府的債務(wù)壓力，騰出資金用于重點(diǎn)民生項(xiàng)目建設(shè)”。問(wèn)題是如何推出。可以考慮的方式和因素是否包括：

　　 1、充分挖掘項(xiàng)目的商業(yè)價(jià)值，適當(dāng)擴(kuò)大項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵和外延。如市政道路項(xiàng)目，可以考慮將道路沿線的廣告資源納入項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)的范疇。

　　 2、優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目和一般項(xiàng)目的組合打包。

　　 3、新建項(xiàng)目和存量項(xiàng)目打包。

　　 4、其他。

　　 是否可以認(rèn)為，緩解、化解政府債務(wù)，提高存量資產(chǎn)的供給效率，激發(fā)了民間投資活力，也屬于盤活存量資產(chǎn)的題中應(yīng)由之義。盤活存量資產(chǎn)，并不簡(jiǎn)單的等同于政府獲得現(xiàn)金流。

　　 (六)PPP之股權(quán)合作遐想

　　 股權(quán)屬于存量資產(chǎn)無(wú)疑。在發(fā)改委“發(fā)改投資〔2017〕1266號(hào)”文中，將基于股權(quán)轉(zhuǎn)讓的股權(quán)合作作為了存量資產(chǎn)PPP的一種形式，并提到了事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)改制問(wèn)題和混合所有制改革問(wèn)題。再聯(lián)系到多部門反復(fù)強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)鼓勵(lì)和引導(dǎo)地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目，是否可以預(yù)見(jiàn)：由政府主導(dǎo)，平臺(tái)公司以股權(quán)出資或者轉(zhuǎn)讓部分股權(quán)，與社會(huì)資本合作，是政府平臺(tái)公司的存量項(xiàng)目以PPP模式改造的路徑之一?

　　 總之，就存量項(xiàng)目通過(guò)PPP模式盤活，發(fā)改委指明了方向，規(guī)劃了路徑，留下空白，一片藍(lán)海就在眼前。

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