擰緊PPP項目財政承受能力論證的“安全閥”

發布日期：2017-12-18來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 財政承受能力論證是防范和控制政府財政風險的“安全閥”,論證結果科學與否,既關系到ppp項目能否可持續發展,又關系到政府財政支付風險的大小。

　　 財政部一貫要求規范PPP項目財政承受能力論證,防范和控制政府債務風險,實現PPP項目可持續發展,也取得了良好的效果。但在實施過程中,一些地方為了論證而論證,“10%”的上限要求形同虛設,失去了財政承受能力論證作為PPP項目“安全閥”的作用,加劇了財政中長期支付風險。

　　 在此情形下,如何加強財政承受能力論證,筑牢防范債務風險的“防波堤”,既滿足當下人民群眾對基礎設施和公共服務的需求,又通過預算支出的合理安排,實現代際公平,是PPP項目財政承受能力論證中不得不面對的問題。

　　 財政承受能力論證遇到了哪些問題

　　 財政承受能力論證沒有嚴格按規定執行。根據財政部相關規定,通過物有所值評價的PPP項目,應由同級財政部門依據項目實施方案和物有所值評價報告組織編制財政承受能力論證報告,統籌本級全部已實施和擬實施PPP項目的各年度支出責任,并綜合考慮行業均衡性和PPP項目開發計劃后,出具財政承受能力論證報告審核意見。在財政承受能力論證中,政府應承擔股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等財政支出責任,但在實際操作中,由于項目數據資料積累不夠,對財政應承擔的支出測算不足,致使在實際測算時流于形式。

　　 部分地區對一般公共預算支出的增長率測算有失嚴謹。根據國務院發展研究中心中長期發展課題組的報告,預計未來中國經濟增長將會轉入“L型”的中速增長期,經濟運行將呈現大“L型”加小“W型”的態勢,為適應經濟發展新常態,中央提出“穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險”的總要求。據統計,從2011年至2016年國內經濟增長率逐年趨緩,但某些地方為滿足PPP項目的評估論證要求,在財政承受能力論證過程中,存在調整一般公共預算支出增長率,以符合“10%”上限要求的情況。

　　 財政承受能力論證難掩地方政府投資沖動。一些地方政府由于認識不到位,難以避免對PPP項目拉動經濟增長的沖動依賴,對于政策把關不嚴、執行不力,為了論證而論證,導致財政承受能力論證流于形式。在財政承受能力報告編制時,對PPP項目中政府應承擔的支出責任進行轉移,該承擔的風險未進行識別計算,對數據進行粉飾修改,造成財政承受能力論證報告失真,帶來財政支付能力的風險。因此,部分地方政府亟需改變觀點,加強對論證報告審核力度。

　　 加強財政承受能力論證的建議

　　 強化PPP項目財政承受能力科學論證,可引入第三方評審。為增加PPP項目財政承受能力論證的公正性和科學性,建議在財政承受能力論證報告完成后,引入第三方咨詢機構進行評審,以提升論證報告的編制質量,建議引入責任倒查機制,對論證報告編制粗糙,質量低劣的咨詢單位,應及時通過信息公開平臺予以通報,并采取相應的懲戒措施;第三方評審機構評審通過的報告,如果出現重大偏差,也要對第三方評審機構進行追責或采取其他懲戒措施,促使第三方評審客觀公正。

　　 強化財政承受能力論證,論證數據測算口徑應一致。對于財政承受能力論證的指標,筆者建議出臺相應的解釋,以確保論證口徑一致。具體而言:一是對于一般公共預算支出的增長率,可以考慮按財政三年滾動預算的增長率來計算,以保持數據的一致性;二是對專項轉移支出比例較高的地區,建議在計算一般公共預算支出10%的上限時,扣減專項轉移支付支出,以避免造成支付能力失真,以降低政府支出的風險;三是建議統一政府支出責任的計算方法,同時根據目前增值稅等政策要求,出臺相關規定,以避免計算規則不一、口徑不一,造成財政支出數據失真,釀成支出風險。

　　 加強信息平臺數據庫建設,為財政承受能力測算提供數據支持。由于國內PPP項目推行的時間短,缺乏項目數據積累,難以有效進行統計分析、借鑒,在財政承受能力論證分析時,風險承擔、政府配套投入等數據由咨詢公司憑借自身經驗估算,容易導致數據失準,論證結果有偏差。筆者建議充分利用好全國PPP綜合信息平臺,適時公布相關數據信息,積累行業的大數據,有利于提高財政承受能力論證的可靠性。

　　 強化財政論證信息公開,確保對項目實現全過程監督。為了強化財政承受能力論證“10%”紅線的硬性約束,保證財政承受能力論證數據的統一,應加強財政承受能力論證信息的公開透明度。相關方應按要求,及時將財政承受能力論證報告及有關數據進行公開,以確保對項目實現全過程監督。

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