澳大利亞發展公私合作伙伴關系的經驗與啟示

發布日期：2014-12-31來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　澳 大利亞是資源型國家，經濟發達，也是世界上公共福利最完善的國家之一，其良好的基礎設施和發達的公益事業得益于公私合作伙伴關系模式(Public— Private—Partnership，簡稱PPP模式)的助力。PPP 模式是指公共部門通過與私人部門建立合作伙伴關系提供公共產品或服務的一種方式，廣義上包括外包、特許經營和私有化三大類。它是政府部門與私人部門通過正 式協議建立起來的一種長期的、廣度的合作伙伴關系，公共部門通過私人部門融資和轉移風險來獲取基礎設施或公共服務。實踐證明，PPP 模式廣泛應用于公共項目建設，涵蓋交通、教育、衛生保健服務、公用事業(水、污水、電信、電力等)等，使政府在公共服務方面降低了投入成本，提高了產出效 率，保證了項目質量。澳大利亞在運用PPP 模式實施大型基礎設施項目方面處于世界領先地位，其經驗受到各國關注，對我國實施基礎設施建設、推進城鄉一體化發展、落實各項民生政策等具有重要的借鑒和 參考意義。

　　一、澳大利亞PPP模式的經驗與做法

　　(一)政府在PPP發展中的關鍵作用

　　在澳大利亞，PPP項目主要集中在基礎設施建設與公益事業領域，政府通過法制化和規范化管理，與私營部門確權分利，分擔風險，形成雙方共贏的局面。因而正確認識政府在項目主導中的作用與定位，是推動公私合營發展的關鍵所在。

　　1. 建立專業管理部門或機構。澳 大利亞聯邦政府與州政府都設有專門的PPP 管理機構。澳大利亞基礎設施管理局作為聯邦政府的PPP 管理機構，負責對全國PPP 項目進行管理，定期發布政府擬實施的重大基礎設施建設項目信息，并審批所有PPP 建設項目。PPP 具體政策由各州分別制定，部分州政府設立了自己的基礎設施管理局，也有一些州分設機構，一般包括具體政策制定部門和PPP 項目執行機構。以維多利亞州為例，由財政部門負責PPP 的管理，并在項目管理過程中與其他部門和私人企業進行溝通。州政府還設立了PPP 項目指導委員會，由財政、交通、醫療、教育等相關部門人員及多名專家擔任委員，對PPP政策、項目管理、私營機構選擇、工程技術等進行調查研究并提出意見 建議。

　　2. 確定項目標準。政 府投資不是無償的，政府會對每個項目進行社會效益、經濟效益及生態效益分析。澳大利亞對基礎設施領域采用PPP 模式建設的項目有明確的條件：一是項目具有一定的價值和規模;二是技術具有復雜性和新穎性;三是能夠幫助政府實現一定的風險分散和轉移;四是項目具有很大 的設計和技術創新空間;五是項目所有者具有較高的PPP 項目實施能力;六是能夠平衡私營部門的利益和公共部門的需求關系;七是配套設施及副業經營等輔助項目可使私營部門從中獲益，充分調動私營部門的積極性。政 府擁有部分城區和大部分農村土地，于是利用土地收入補償基礎設施建設支出;私人則利用多余的土地進行商業開發，以收回投資成本。項目伊始，政府開出參與項 目的優惠條件以吸引投資，項目最終完成后再行兌現。如墨爾本皇家兒童醫院，州政府與私人投資者在開始時即談好條件，新醫院建好運行后，將原址的舊醫院交由 私人投資者自行改造利用，如建超市或旅館等，所得收入歸私人投資者所有，涉及稅收項目將享受一定的優惠，但最終這塊土地及所有不動產仍歸政府所有。

　　3. 明確公私部門的角色和責任。在 每個PPP 項目合約簽訂前，公共部門和私營部門會進行反復、深入的討論，根據各方從項目中獲得的利益，明確雙方的責任和應承擔的風險。一般來說，公共部門主要承擔土 地風險，私營部門承擔建設風險。私營部門既可以參與建設，又可以負責運營;政府則對建設和服務是否達標進行監管。以維多利亞州監獄為例，就是由私人資本承 接設計、施工并經營的PPP 項目，私人投資者完全按照政府要求建造并經營管理監獄，政府只需對私人經營者付費和進行監管即可。最近，維多利亞州政府還出臺了新規定，只要監獄的罪犯重 新犯罪率降低，政府將給予經營者一定的獎勵，因為政府認為正是監獄管理者的努力保障了社會的安定。

　　4. 確保私人部門的利益。在PPP 項目中，私人參與建設的項目已從過去僅僅局限在基礎設施領域擴展到醫院、學校等公益項目領域。在澳大利亞，公共機構對納稅人都是免費的，但私人部門仍對投 資此類項目樂此不疲，主要原因即是可以從中獲利。一般有兩種情況：一是投資風險較小，只要符合政府要求并投入運營，政府即會向私營部門付費;另一種情況是 政府讓利給私營部門，使其在參與項目建設中有利可圖，如前文提到的墨爾本皇家兒童醫院。這樣既有利于幫助政府完成公益事業，又可幫助私人部門解決投資問 題，實現政府與私人部門的雙贏。截至目前，維多利亞州政府與私人機構已簽訂合同16個，總金額達45 億澳元，約占州政府基礎設施支出總額的10%。

　　5. 進行有效的風險管理。對 任何一個PPP項目來講，風險存在于項目設計、建設、運營管理全過程，政府是風險的最后承擔者。因此，澳大利亞政府特別注重對PPP 項目的風險管理。一是充分了解。公共部門和私營部門都需充分了解項目風險，并在項目伊始就可預見的未來風險提出解決方法，政府管理部門亦要不斷提高項目風 險透明度，確保合作各方對風險的充分認知，從而推動項目順利實施。二是合理分擔。風險分擔要遵循這樣幾個原則，包括：將風險分配給最有能力承擔的一方，即 最能評估該風險或最能控制該風險的一方;分配給與風險相關費用最低、且能產生最大項目效益的一方;風險并不一定轉移給從承擔風險中最能獲益的一方，也可能 共同分擔。在不同的PPP 項目中，由于項目限制和范圍不同，風險分擔情況會有所不同，所以對于PPP 的風險分擔并不是絕對的，而是針對不同項目并結合各種因素綜合衡量。三是充分溝通。管理項目建設和運營中的風險很困難且成本較高，因而政府要與私人部門保 持充分的溝通，包括討論風險管理安排、建立解決問題的方案和機制、舉辦培訓等等。四是政府擔任最后放款人角色。風險雖然轉移到了私人部門，但當項目無法獲 得足夠資金時，政府會通過提供擔保進行融資等形式幫助私人部門渡過難關。五是政府定期發布項目清單，提前公布未來項目計劃等。

　　6. 建立嚴格的審計和績效評價機制。完 善的法律法規體系和嚴格的審計制度是做好公私合營項目的前提。在PPP項目中，政府與私人部門以標準合同形式確定各自的權利義務，并明確了政策、環境發生 變化時可再商談的條款，保證合同的公正、合理。同時，澳大利亞合同法也從法律上保證了合同的履行，一方違法，另一方可以起訴。若企業違法，將會失去聲譽和 今后參與其他項目的機會，若政府對項目判斷失誤，選民也會在選舉中用投票來表達意見。此外，澳大利亞政府對PPP 項目有嚴格的審計程序，以維多利亞州為例，審計署的主要工作包括績效審計和財務審計。對每一個PPP項目，政府與私人部門簽訂的合同中都提出了主要績效指 標，并不斷加以完善和改進，審計署要重點對項目是否符合公共利益、是否經濟有效、是否實現了績效目標、是否符合法律法規等方面進行評價，評價結果向州議會 報告。此外，政府對PPP 項目還設計了專門的會計核算方法，各項目運營情況每年都以資產負債表和項目收入表來反映，并在州政府資產負債表中體現。

　　(二)PPP 模式本身存在的問題

　　PPP 模式雖然在澳洲備受推崇，但其在發展過程中也存在著一定的局限和問題，需要加以完善和解決。一是面臨融資難題。2008年全球金融危機以來，私營和政府部 門的融資變得更加具有挑戰性。私營部門融資渠道限制加大，融資難問題尤為突出。二是企業招標成本大，存在資金損失風險。三是政府管理方式尚需完善。政府在 發展PPP 項目時往往習慣對項目開發采取過多指導性的干預措施，不利于促進項目發展。政府應更多考慮項目發展需求和周期，目標應是吸引更多私營或商業性質企業投資、 創新，以幫助政府管理資產和保證項目交付質量。四是項目長期運營存在一定風險。PPP 項目投資量大、運營期長，在長達30多年的運營期中，隨著基礎設施老化，私營部門運營困難也在逐步加大。同時，政府部門進行長期的監管也存在一定難度，對 公共部門履行監管職能提出了更高要求。五是項目運作過程中尚需完善的一些具體問題。如風險轉換議價的透明度不夠，政府部門對于私營部門承擔的風險如何補償 或補償多少，難以衡量和量化;政府對自身承擔的成本關注度過大;競標人在競標時不落實資金承諾，給政府帶來資金不足的風險;對需由政府提供資金支持的項 目，政府支持應盡量簡單，不要改變約定俗成的PPP模式;融資過程中定價應遵從市場標準;政府在開展PPP 融資時首先關注的應是重點風險問題，其次才是項目績效問題;操作應便捷，防止動蕩時期帶給企業更多的不確定性等等。

　　二、澳大利亞PPP 模式帶來的啟示

　　作為發達國家的澳大利亞，其PPP模式有自己獨特的理解和運作的經驗，其中共贏的理念、合理的風險分擔機制、健全的法規法律、專業化的人才和全方位的參與式管理等拓展了我們的視野、更新了我們的思路。具體來說，澳大利亞經驗給我們帶來了以下幾點啟示：

　　1. 體現了包容性創新，實現多方共贏。過 去是政府或民間資本分別做事，而PPP 模式突破了這種限定，讓政府和民間資本得以共舞。PPP 模式一方面可以使有限的政府資金拉動可觀的社會資金和民間資本，擴大基礎設施建設規模;另一方面可以提高資金總體使用績效，把政府的政策意圖、社會目標和 民間市場的高效率運作結合在一起，實現多方共贏。特別是針對大型、復雜、建設周期長的基礎設施建設項目，PPP模式能夠促進創新、降低成本、提高效率，較 好地實現資金使用價值。

　　2. 成功實施PPP項目關鍵在于實現雙贏和合理地分擔風險。政府既希望民間資本參與，又希望民間資本賺取較低的利潤率，而企業則希望取得更高的投資回報。因此，科學的績效評價所形成的激勵—約束機制成為PPP項目成功實施不可忽視的重要條件。

　　3. PPP模式適用于基礎設施設計、建設和運營管理全過程?，F代意義上的PPP模式已從基礎設施建設融資擴展到了項目建、管、用全過程，能夠高質量地幫助政府從事大量事務性工作，并切實提高項目的經濟效益。

　　4. 政府部門的大力支持是實施PPP項目的前提條件。PPP 模式是提供公共設施或服務的一種比較有效的方式，但并不是對政府有效治理和決策的替代。在任何情況下，政府均應從保護和促進公共利益的立場出發，負責項目的總體策劃，組織招標，理順各參與機構之間的權限和關系，降低項目總體風險等。

　　5. 健全的法律法規制度是順利推進PPP項目的保證。PPP項目的成功運作需要從法律層面上對政府和私人部門在項目中的責任、義務及風險加以明確，通過完善的法律法規對參與雙方進行有效約束，最大限度發揮各自優勢并有效彌補不足。

　　6. 專業化機構和人才支持是基礎。PPP模式的運作廣泛采用項目特許經營權方式進行結構融資，需要全面復雜的法律、金融和財務專業知識。一方面要求政策制定者出臺規范化、標準化的PPP 交易流程，并為項目運作提供技術指導和政策支持;另一方面需要專業的中介機構提供具體的專業化服務。

　　三、對我國發展PPP 模式的幾點建議

　　進 入本世紀以來，我國各級政府大力開展城市基礎設施建設，在公共項目內需旺盛、投資需求不斷增長的情況下，地方政府依賴財政資金進行公共項目建設已顯得有些 力不從心。此時，PPP 融資模式逐步受到各地政府重視并應用到許多項目實踐中。2010年5月，國務院下發了《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，其中明確指出要“進 一步拓寬民間資本的投資領域和范圍，鼓勵和引導民間資本進入基礎產業、基礎設施領域、市政公用事業等領域。”黨的十八大報告中也提出“毫不動搖鼓勵、支 持、引導非公有制經濟發展，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護”。當前，我國已經通過PPP方式引入民營資本 的領域主要有高速公路、水務等基礎設施和公用事業，而保障性住房、農村金融服務等領域也同樣有適合以PPP方式引入民營資本參與的空間，特別是從推動城鎮 化建設和城鄉一體化發展看，對基礎設施建設和公用事業服務日益增長的需求將成為PPP模式的廣闊陣地。因此，我國PPP融資模式已經具備快速發展的條件， 但政府需要建立起相關政策體系來保障并促進其健康有序的發展。具體來說，政府應重點關注以下幾方面工作：

　　一是在政府內部建立負責PPP項目的專門機構。政府通過設立專門機構負責PPP 項目的設計、開發與監管，一方面有利于降低PPP 項目的風險、提高融資效率，另一方面也可提升PPP 項目的信用級別，從而吸引更多的私人資本參與到項目建設中來。

　　二是提供充分的政策支持，健全法律法規體系，完備監管機制。政 府政策的支持對PPP模式的成功運作具有重要意義，將有利于增強投資者信心并降低項目風險及成本。與此同時，著手構筑完整的法律框架，研究制定具體可行的 法律法規，彌補相關監管體系中的缺陷并著力解決實際操作過程中的一系列問題，也將確保PPP模式運行步入規范化、法制化的良性軌道。

　　三是為PPP的研究、應用培養和儲備人才。PPP 模式是一項技術性、專業性極強的新型融資方式，涉及金融、法律、財務及相關專業技術領域，需要一大批既有理論知識又有實踐經驗的復合型人才。目前我國這方 面人才匱乏，無法滿足PPP模式大規模發展的需要。為此，要加強現有相關專業人員的培養，并加大專業人才和管理技術的引進力度。

　　四是將包容性創新理念融入到PPP融資模式中。PPP 項目往往投資量大、涉及面廣，與城鄉居民生活息息相關。因此，在設計項目時應體現包容性創新的理念，把鼓勵項目所在地居民積極參與、充分聽取并尊重他們的 需求作為一項重要內容，在項目準備、實施、運營管理的過程中，充分鼓勵各種所有制主體公平競爭，增強民營企業的建設能力。

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