亞洲國家如何實施PPP

發(fā)布日期：2015-01-06來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　菲律賓管理框架

　　菲律賓開展PPP項目的歷史較久,其PPP基本管理框架為：政府采購部門負責(zé)篩選項目、制定PPP實施計劃并開展評估，獲批準的PPP項目將納入國家經(jīng)濟與發(fā)展局制定的相關(guān)發(fā)展計劃,項目評估和最終批準由國家經(jīng)濟與發(fā)展局投資協(xié)調(diào)委員會負責(zé)。

　　法律框架

　　相對完善的法律框架是菲律賓PPP項目成功實施的保障。菲律賓法令第6957號(BOT法,BOT指建設(shè)—運營—移交)是指導(dǎo)菲律賓PPP發(fā)展的重要法律之一，該法規(guī)定了基礎(chǔ)設(shè)施類PPP項目的指導(dǎo)原則，并將其擴展至其他領(lǐng)域。1994年該法修訂促使菲律賓國內(nèi)涌現(xiàn)出各種PPP模式。

　　在項目采購方面，1998年菲律賓對其國內(nèi)采購法進行了重新修訂，引入競爭性招標流程。修訂后的法律框架整體表現(xiàn)良好，但由于未明確關(guān)于補償?shù)木唧w規(guī)定，對發(fā)生爭端的PPP項目一般由政府按照因案而異的原則處理。

　　設(shè)立PPP中心及相關(guān)基金

　　為應(yīng)對全球金融危機，菲律賓政府更加重視PPP項目，并采取措施清除可能妨礙私營部門參與的監(jiān)管壁壘，以促進私人投資進入市場，創(chuàng)造就業(yè)機會。為此，菲律賓政府將原有的BOT中心重組并更名為PPP中心。該中心主要負責(zé)監(jiān)督、協(xié)調(diào)PPP項目并確保流程高效。

　　近年來，亞行以技術(shù)援助的形式幫助菲律賓加強PPP中心的能力建設(shè)，并支持設(shè)立“項目開發(fā)和監(jiān)測基金”。該基金類似資金周轉(zhuǎn)池，旨在為可行的、準備充分的基礎(chǔ)設(shè)施類PPP項目建立穩(wěn)定的融資渠道。該基金可向政府相關(guān)部門提供資助，就項目預(yù)可研、融資模式的選擇、PPP方案和項目架構(gòu)的制定、招標期間和合同文件編制期間的業(yè)務(wù)咨詢服務(wù)提供資金支持，以確保PPP項目能吸引到銀行融資。目前菲律賓政府優(yōu)先發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施項目包括機場、高速公路、供水、城市軌道交通、教育、衛(wèi)生和農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)等。該基金將資助投資總額超過42億美元的26個優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域的PPP項目的準備工作，而待資助的項目數(shù)量還在持續(xù)增長。

　　目前，加拿大與澳大利亞正在通過亞行支持菲律賓PPP中心的能力建設(shè)，并向“項目開發(fā)和監(jiān)測基金”提供大量的融資支持。加拿大已提供了420萬美元;澳大利亞國際發(fā)展署提供了2100萬美元，其中300萬美元用于能力建設(shè)和機構(gòu)強化;亞行提供了200萬美元。菲律賓原計劃到2013年年底準備實施或完成5個PPP項目，而由于得到上述資金支持，預(yù)計到2016年項目數(shù)將至少增至15個。

　　財政部在推動PPP發(fā)展中的角色

　　菲律賓財政部負責(zé)監(jiān)管PPP項目，包括采取措施減少或有負債，并為PPP預(yù)留專項資金。根據(jù)修訂后的菲律賓BOT法，國家政府部門項目合同、涉及國家政府基金的地方項目合同以及需要由投資協(xié)調(diào)委員會復(fù)核批準的地方項目合同，均需預(yù)先提交財政部審核。如合同簽署后擬做出修改，也需由財政部對項目協(xié)議內(nèi)容的調(diào)整進行審批。

　　同時，財政部還在與PPP相關(guān)的政府委員會中占有席位，包括：

　　1.擔任投資協(xié)調(diào)委員會內(nèi)閣委員會主席。該委員會負責(zé)審批需提交國家經(jīng)濟與發(fā)展局最終批準的PPP項目。

　　2.擔任投資協(xié)調(diào)委員會技術(shù)委員會聯(lián)合主席。該委員會負責(zé)審核及簽署需提交投資協(xié)調(diào)委員會內(nèi)閣委員會審批的PPP項目。

　　3.擔任PPP理事會聯(lián)合主席。該理事會是所有PPP相關(guān)政策的制定機構(gòu)，包括制定PPP的發(fā)展方向以及為PPP和“項目開發(fā)和監(jiān)測基金”創(chuàng)造有利的政策和制度環(huán)境。

　　4.擔任“項目開發(fā)和監(jiān)測基金”委員會成員。該委員會負責(zé)管理“項目開發(fā)和監(jiān)測基金”，尤其是審核該基金的使用申請。它還負責(zé)制定為發(fā)展PPP項目而使用“項目開發(fā)和監(jiān)測基金”資金的政策、程序和指南，以及該基金所支付的成本費用的回收。

　　此外，菲律賓財政部還建立了“適應(yīng)性補償基金”，目前正與PPP中心合作制定針對或有負債和“適應(yīng)性補償基金”的相關(guān)指南。

　　馬來西亞PPP發(fā)展歷程

　　馬來西亞開展PPP的歷史可追溯到1981年，當時政府推行馬來西亞本土企業(yè)政策，呼吁公共部門與私營部門加強協(xié)調(diào)與合作。20世紀80年代，馬來西亞又推出了多個私有化計劃，私有化的發(fā)展隨著1991年“私有化總體規(guī)劃”的出臺達到頂峰。實施全國私有化的政策成果包括南北高速公路、輕軌交通、丹戎帕拉帕斯港以及吉隆坡國際機場等重大基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。

　　2006年3月，馬來西亞政府宣布了“九五”計劃(2006年至2010年)。“九五”計劃支持采用PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，推動了私營融資計劃的發(fā)展。2013年6月，馬來西亞政府在“十五”計劃(2011年至2015年)中重申了PPP的重要性，強調(diào)了私營部門作為經(jīng)濟增長發(fā)動機的作用。

　　設(shè)立PPP中心及相關(guān)基金

　　2009年4月，馬來西亞政府成立PPP中心，并啟動一系列項目，顯示了馬來西亞推動PPP發(fā)展的決心。2011年馬來西亞私營投資增長率目標為271.33億美元，但在一系列相關(guān)政策的刺激下，當年實際私營投資高達296.57億美元，遠超預(yù)定目標。同時，政府還宣布投資63.1億美元成立公共與私營部門合作輔助基金(簡稱“輔助基金”)，以支持PPP項目實施，鼓勵私營部門投資，該基金由馬來西亞PPP中心進行管理。

　　目前馬來西亞政府尚未明確可獲得輔助基金資助項目的標準，但“十五”計劃指出輔助基金將資助符合以下兩個條件的項目：一是項目有私營部門的參與;二是項目具有戰(zhàn)略性影響，或能產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟溢出效應(yīng)。此外，“十五”計劃還明確了輔助基金將向主干道路、橋梁、供水設(shè)施建設(shè)等項目提供融資。

　　PPP發(fā)展取得的成績及面臨的問題

　　馬來西亞實施PPP已近30年，其推動PPP發(fā)展的戰(zhàn)略與當時全球經(jīng)濟自由化的趨勢一致，但其PPP理念的形成、實施和資金支持幾乎沒有外國參與，而是源自一系列的本土化計劃，這證明利用本土專業(yè)知識實施PPP項目也可以取得成功。

　　在“十五”計劃中，政府制定了加強PPP項目實施的戰(zhàn)略方案，標志著馬來西亞的PPP模式正日趨成熟。但目前馬來西亞的PPP發(fā)展也存在一些問題：一是缺乏正式、穩(wěn)定的PPP項目評估框架;二是缺乏PPP標準格式合同;三是缺乏私有銀行和其他金融機構(gòu)對PPP融資的參與，政府傾向于選擇養(yǎng)老基金或有政府背景的金融機構(gòu);四是缺乏對公務(wù)員和專業(yè)人員的PPP項目監(jiān)管能力培訓(xùn),特別是在生命周期成本測算和設(shè)施管理方面。

　　印度管理框架

　　印度的PPP管理框架由多個中央政府部門組成，如基礎(chǔ)設(shè)施委員會(由印度總理領(lǐng)導(dǎo))、規(guī)劃委員會、經(jīng)濟事務(wù)部等。根據(jù)2009年印度最高法院裁決，PPP項目中標流程應(yīng)遵循透明和競爭原則，提前披露戰(zhàn)略規(guī)劃、預(yù)可研報告、財務(wù)可行性、PPP模式適用性、項目準備情況等信息，確保相關(guān)流程的公平性。發(fā)生爭議時，各方一般通過友好協(xié)商或仲裁解決，外國投標者還可通過國際仲裁解決。

　　PPP發(fā)展面臨的問題

　　印度開展PPP項目已有很長時間，政府部門對PPP項目的管理水平相對較高，多邊機構(gòu)也可提供支持，其國內(nèi)對PPP的整體接受程度和利用水平很高。隨著多個融資機制的啟動(如成立“適應(yīng)性補償基金”和“印度基礎(chǔ)設(shè)施融資公司”)，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域也吸引了更多民間資本的加入。但印度PPP的發(fā)展仍面臨如下問題：

　　一是由于缺乏國家層面的PPP法規(guī)，印度PPP的發(fā)展在一定程度上存在信息不暢和地區(qū)發(fā)展不平衡等問題。

　　二是缺乏完善的PPP監(jiān)管框架。自2004年推出“特許權(quán)協(xié)議模板”以來，印度PPP風(fēng)險分擔狀況有所改善。然而，由于各地區(qū)自主權(quán)較大，PPP發(fā)展前景、法律法規(guī)及監(jiān)管政策在各地區(qū)之間差異仍然較大。

　　印度尼西亞管理框架

　　印尼主要由國家規(guī)劃局、財政部、經(jīng)濟事務(wù)協(xié)調(diào)部、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策委員會4個部門負責(zé)制定PPP政策。國家規(guī)劃局成立的PPP中心承擔了大部分PPP發(fā)展工作，包括與加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策委員會共同制定促進基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的政策等。該中心還負責(zé)評估政府對項目提供資助的必要性，協(xié)助政府確定可能吸引民間投資的項目。財政部負責(zé)管理政府投資，其中，國庫司負責(zé)政策制定，中央政府投資委員會負責(zé)監(jiān)督，政府投資中心負責(zé)運營或執(zhí)行。經(jīng)濟事務(wù)協(xié)調(diào)部主要負責(zé)制定與PPP相關(guān)的一般性跨部門政策。加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策委員會是跨部門的部級委員會，由經(jīng)濟事務(wù)協(xié)調(diào)部部長牽頭，負責(zé)私營部門建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的政策協(xié)調(diào)。按照規(guī)定，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策委員會應(yīng)對申請政府支持或擔保的項目進行審核，然后交由財政部長審批。

　　PPP發(fā)展面臨的問題

　　印尼在基礎(chǔ)設(shè)施類PPP項目方面有許多成功的實踐經(jīng)驗。近年來，印尼致力于進一步完善PPP項目的監(jiān)管環(huán)境，并加強機構(gòu)能力建設(shè)。除一般法律和行業(yè)特別法規(guī)所涉及的PPP項目規(guī)定外，2005年頒布的印尼第67號總統(tǒng)令進一步規(guī)范了PPP項目的制度環(huán)境。該法令在2010年修訂后，增加了風(fēng)險分擔、競爭性招標、財政支持和非財政支持等內(nèi)容。

　　然而目前PPP在印尼的應(yīng)用存在一些突出問題：

　　一是政府機構(gòu)間的協(xié)調(diào)有待加強。法律規(guī)定簽署PPP合同的部門負有監(jiān)管和確保資金價值的責(zé)任，但由于缺乏標準化、具有法律約束力的體制和穩(wěn)定的決策體系，PPP法規(guī)在各機構(gòu)間無法得到有效執(zhí)行。

　　二是PPP合同對爭端解決的安排不明晰。出現(xiàn)爭端的PPP項目往往依據(jù)非標準化、因案而異的原則，按照具體項目協(xié)議來解決。有些PPP項目為獲取政府擔保，往往不按標準化格式編制合同，而是將技術(shù)調(diào)研方案和擔保協(xié)議寫入PPP協(xié)議，導(dǎo)致重復(fù)磋商。

　　三是一些企業(yè)參與PPP融資仍面臨限制。雖然2009年成立印尼基礎(chǔ)設(shè)施保障基金等一系列支持性政策已使印尼的融資環(huán)境有所改善，但目前印尼較為普遍的仍是1至3年的融資協(xié)議，較長期限的融資協(xié)議則只提供給少數(shù)本國企業(yè)。這導(dǎo)致印尼有投資意愿并具有相應(yīng)財力的合格企業(yè)數(shù)量有限，總體上PPP項目的風(fēng)險分擔能力依然薄弱。

　　亞洲部分國家PPP機構(gòu)框架

　　合理的機構(gòu)框架設(shè)計是保證PPP獲得良好發(fā)展的重要基礎(chǔ)。通過考察亞洲部分國家在PPP機構(gòu)框架設(shè)置方面的有關(guān)經(jīng)驗，亞行認為，在PPP項目中政府應(yīng)明確采購部門、PPP執(zhí)行機構(gòu)、中央預(yù)算部門、最高審計機構(gòu)及行業(yè)監(jiān)管部門各自的職責(zé)，并確保采購流程嚴密、責(zé)任清晰。上述機構(gòu)的職責(zé)包括：執(zhí)行完整的采購流程，實施具體PPP項目，做好財政和預(yù)算工作、PPP項目審計、法規(guī)監(jiān)管與執(zhí)行等，以確保項目的資金價值。政府可設(shè)立若干機構(gòu)履行上述職能，但需確保各機構(gòu)相互獨立且職責(zé)明確，避免分工不清。

　　采購部門

　　在各項機構(gòu)職責(zé)中，負責(zé)采購的政府部門對PPP合同和操作承擔最終責(zé)任，并應(yīng)在不同階段接受其他部門的審批和監(jiān)管。該部門負責(zé)合同的編制、談判和管理以及合同執(zhí)行情況的監(jiān)管與評估，是確保項目資金價值的關(guān)鍵。

　　執(zhí)行部門

　　由于PPP的復(fù)雜性，應(yīng)考慮設(shè)立專門的PPP執(zhí)行機構(gòu)，確保資金價值得以實現(xiàn)。PPP執(zhí)行機構(gòu)有助于彌補公共部門專業(yè)技術(shù)缺乏、協(xié)調(diào)不暢、交易成本高等不足，此類機構(gòu)應(yīng)滿足如下幾點要求：

　　一是應(yīng)推動主管部門以有效的方式建立、管理和評估PPP項目。這要求PPP機構(gòu)在金融、法律、經(jīng)濟和項目管理方面具備相應(yīng)能力，能夠?qū)φ諅鹘y(tǒng)公共投資方式評估具體的PPP項目。二是應(yīng)保證始終全力支持相關(guān)政府部門工作，確保在采購和實施階段實現(xiàn)資金價值。三是保證始終遵守規(guī)定的程序。四是職能清晰，不涉及利益沖突。五是有關(guān)政府部門應(yīng)采納PPP執(zhí)行機構(gòu)的合理意見，但必須承擔最終責(zé)任。需要注意的是，PPP執(zhí)行機構(gòu)在幫助政府部門準備和談判 PPP合同時，不應(yīng)代替中央預(yù)算部門做出是否應(yīng)繼續(xù)推進PPP的決定。各國在設(shè)立PPP執(zhí)行機構(gòu)時應(yīng)充分考慮本國需求和現(xiàn)行機構(gòu)設(shè)置的欠缺。

　　預(yù)算部門

　　中央預(yù)算部門應(yīng)在PPP項目的規(guī)劃、可行性研究、設(shè)計和招標準備、投標和簽訂合同、建設(shè)和運營等關(guān)鍵階段實施全過程監(jiān)督，并從資金價值、經(jīng)濟可承受性、程序步驟等方面進行嚴格審核。雖然中央預(yù)算部門不需深入掌握PPP項目技術(shù)設(shè)計的專業(yè)知識，但需具備評估PPP項目文件的能力。此外，中央預(yù)算部門還應(yīng)確保項目的資本投資與政府宏觀經(jīng)濟目標一致。

　　審計部門

　　最高審計機構(gòu)應(yīng)在審核PPP項目是否具備有效的風(fēng)險管理能力方面發(fā)揮重要作用。最高審計機構(gòu)向立法機關(guān)提交的報告可讓公眾了解項目涉及的公共服務(wù)內(nèi)容，并傳播成功的PPP經(jīng)驗。最高審計機構(gòu)應(yīng)具有足夠的能力，在績效、財務(wù)和合規(guī)等方面對PPP項目進行事前和事后的評估與審計，判斷項目最終是否實現(xiàn)了資金價值，對PPP監(jiān)管框架、采購流程提出改進意見，并總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗教訓(xùn)。

　　監(jiān)管部門

　　加強監(jiān)管對于培育PPP市場、提高項目服務(wù)質(zhì)量和營利能力等具有重要意義。健全的監(jiān)管政策應(yīng)確保監(jiān)管部門具有足夠的獨立性，與監(jiān)管對象無利益沖突，可根據(jù)恰當和明確的職責(zé)劃分開展工作，并獲得足夠的資源和設(shè)備，從而保障決策過程透明，監(jiān)管職能得以有效發(fā)揮。對于具有自然壟斷特征的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) PPP項目，監(jiān)管部門完善的職能定位、結(jié)構(gòu)設(shè)計和組織架構(gòu)是公共部門實現(xiàn)資金價值、保護用戶和消費者的重要保障。監(jiān)管部門應(yīng)向工作人員、監(jiān)管對象和社區(qū)組織等相關(guān)人員公示職責(zé)，事前對項目設(shè)計提供意見，事后評估項目是否達到相關(guān)服務(wù)標準。(財政部國際司供稿)

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