PPP能否成為化解地方債務的良藥

發布日期：2015-03-10來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　新型城鎮化建設融資,地方債是一個繞不過去的話題。國務院43號文明確了建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制，在地方債的重壓下，政府與社會資本合作(PPP)模式，迅速引發追捧。 2014年12月4日，財政部、發改委同日發布3份PPP文件，為2015年的PPP項目落地打響了發令槍。眼下，當地方債務混亂、債務數量急劇增長、債務風險聚集時，有人認為，PPP作為創新的償債模式，可以引入更多民營資本，明年各地將掀起一番PPP熱潮，大量的基礎設施和公用事業項目將采用PPP模式來嘗試創新融資，對其化解地方政府債務壓力的功用寄予厚望;但也有觀點認為，PPP模式并沒有減少政府債務，而是政府在城鎮化建設中角色和模式的轉變，另外，究竟有多少民資愿意參與、PPP模式是否適合所有領域也被質疑。PPP模式能否成為化解地方債務的良藥?

　　何謂PPP模式

　　公私合作伙伴關系

　　陳新平(中國財政部財政科學研究所金融研究室研究員)：所謂的“PPP”是指公共部門(政府)與私人部門之間建立的長期合作關系，涉及經濟社會發展、政策合作、基礎設施建設等多個領域。第一，PPP是Public-Private-Partnership的簡稱,直譯為“公私合作伙伴關系”，在我國的官方文件中稱為“政府與社會資本合作模式”。目前在國內推廣的PPP主要是針對基礎設施建設領域來講的。第二，基礎設施項目方案的設計、建設、融資以及運營維護等環節大多是由私人部門實施完成的。第三，私人投資回報方式分為三種：“政府付費”、“使用者付費”，以及二者相結合的方式。第四，關于PPP項目資產的所有權關系問題，項目公司資產在合同期結束以后，一般需要以有償或者無償的方式轉移給政府。

　　基礎設施投資的特征

　　陳新平： 在PPP模式下，項目的前期投入非常大，屬于資本密集型投資，因此，需要對基礎設施投資的基本特征有一個全面的認識：第一，資產的專用性。基礎設施項目資產不同于一般的通用型資產，其轉讓交易會受到市場需求量的制約，例如污水處理廠的機器設備，專用性非常強，這些設施很難用于其他方面。第二，資產使用的配套性。項目的正常運轉需要與現有的市政設施或網絡對接使用。第三，基礎設施資產的自然壟斷性。很多PPP項目建成之后，即具有很高的自然壟斷性，如石油、天然氣運輸管道，以及高鐵、地鐵類的基礎設施均具有明顯的自然壟斷特征。

　　并不意味政府能推掉財政支出責任

　　陳新平： 利用PPP模式并不意味著政府可以把其財政支出責任推卸給私人部門。前面已經提到私人部門從事PPP項目投資有三種回報方式，顯然，其中的“政府付費”方式直接構成政府當前及以后若干年度的財政支出責任，只不過是相較于傳統的政府采購模式，PPP模式可使政府把原來的一次性付費變成分期“付款”而已。即使是在“使用者付費”的方式下，政府仍可能要承擔一定的財政支出責任，即如果項目建成后的實際服務需求量達不到私人部門收回投資的預期值，那么，政府需要通過相應的財政補貼來維持項目的正常運行。

　　存量債務何去何從

　　陸大平(中鐵信托有限責任公司金融同業部兼華北財富中心總經理)：如何處理地方政府存量債務近來備受業界關注，事實上，無論是政府平臺項目還是政信合作信托，包括銀行、證券、信托等金融機構的主觀上還是希望能將其已有的存續業務納入到政府預算管理中。說到底，現有的平臺之所以能夠獲得如此多的金融支持，歸根結底還是其背后有地方政府的背書。對于存量債務問題，我們不僅要承接歷史，更要著眼未來。

　　要找準角色定位

　　陸大平： 國務院43號文和財政部下發的76號文等若干文件相繼出臺之后，業界關于PPP的討論與研討風氣日盛。PPP模式既是化解地方政府債務壓力的一種手段，也是推進地方國資改革(混合所有制改革)、地方融資平臺戰略轉型的重大舉措。站在這個層面去規劃未來，作為金融機構目前的首要任務是要找準角色定位，然后再來討論如何參與到這一偉大的變革之中。

　　PPP模式下，金融機構將面臨融資主體的幾大變化，這些變化有些可能會對金融體系現有的風險管控手段形成挑戰：一是融資主體的變化。前面提到的地方融資平臺背后的地方政府沒有了，實際的債務人由政府變成了企業。而這個企業即在PPP模式下成為一個混合所有制的SPV(特殊目的載體)項目公司，這就派生出了第二個問題：信用評價的變化。政府信用變成了企業信用，而我們金融體系現有的風險控制框架中更注重的是融資主體自身的信用，這個SPV(特殊目的載體)是基于某一個基礎設施項目(譬如地鐵)而成立的項目公司，這種收益偏低、抵押品處置“費勁”的項目能否通得過金融機構的風險評審?三是期限結構的變化，特別是對于銀行、信托來說，其負債以短期為主，而PPP模式下，債務期限無疑是要拉長很多倍，而融資的成本又不能太高。

　　我國基礎設施建設長期以來是國有資本占主導地位的領域，社會民營資本在該領域的參與度嚴重不足，而且體量相比之下也不夠大，單純以社會民營資本作為主體，很難通過金融機構嚴格的風控篩查。換言之，純粹的民營企業還沒有足夠強大到能夠作為PPP中的一個P(Private)，如果完全依靠民營企業獨立去做，我認為很難獲得必要的金融支持，沒有必要的財務杠桿支持，事情推進會很困難。

　　43號文中要求基礎設施PPP模式廣泛吸收社會資本參與。我個人理解，這個“社會資本”中不僅包括民營資本，也包括現有的政府融資平臺，還包括國有企業，甚至央企資本，并且它們在PPP之中應該占據重要的地位。

　　傳統BOT(建設—運營—移交)模式應該是較為典型的PPP模式，我們以此為例。

　　在未來城鎮化的壓力下，地方政府仍有大量的基礎設施類項目需要上馬。這些年地方政府為了推動基礎設施建設迅速上平臺，BT(建設—移交)融資模式大行其道，建設企業投資充當了主力，項目完成后移交地方政府，政府交給平臺公司運營。地方政府買單，當期債務壓力很大。而從現行的PPP模式來看，建設—運營— 移交是一個全生命周期，建設投資要通過運營來逐步收回并獲取相應利潤，PPP的關鍵在運營，而這些又是建筑企業的短板，短期內難以補上來。而真正能夠承擔起運營職能的往往是政府的各個平臺公司。因此，政府平臺公司的運營化改造，將成為其戰略轉型的一個重要方向。

　　實操層面的可行的方案應該是這樣的：基于某一個基礎設施的項目，由社會資本+金融資本共同成立一個混合所有制的SPV項目公司，這個社會資本由現有的平臺公司、建設施工開發類的企業、民營資本組成。在這個SPV項目公司中，建筑開發類企業負責項目的建設，平臺公司承擔運營的功能，而金融機構提供資金支持。而金融機構經過審慎選擇，融入參與項目之中，對風險的把握更為精準，有利于打破現有的風險度量手段上的局限。這也是現行的PPP案例中相對成熟的操作方案。

　　這一模式下，現有的平臺公司未來逐步被改造成為專業的資產運營類公司，承擔傳統的BOT中運營的職能，社會資本與金融資本深度參與其中，作為項目公司的公司股東通過公司分紅或平臺公司回購股權等方式實現退出;而SPV項目公司作為混合所有制企業對外獨立承擔債務償還責任，實現了與政府信用的脫鉤。

　　財權與事權不匹配

　　宋文軍(光大興隴信托有限責任公司信托業務中心董事、副總經理)：PPP是在整頓地方債務的大背景下出臺的，雖然地方債務的量在2010年至2013年增加了10萬億人民幣，但是審計署對地方債務的評價還是肯定的，即這些地方債務最后大部分形成優良資產。我國地方債務的總量從數據上分析仍然在一個可控的范圍之內，這是由債務結構決定的。中國的債務結構與歐美的債務結構不同，歐美的債務是社會福利或者是醫療保健，是已經消費掉的部分，并且是需要未來的稅收彌補的。

　　而中國的地方債務問題主要是事權與財權不匹配，地方政府要做事情，受限于融資渠道狹窄，所以形成了社會上對于地方債務總量過于擔憂的局面。推廣PPP，如果項目能夠形成優良資產，不論是政府做還是融資平臺做，現金流回報就沒有問題，債務也不會像預估的那樣可怕。國家發改委于2014年 10月17日已經批復廣州市第四資源熱力電廠垃圾焚燒發電項目試點發行8億元項目收益票據。值得注意的是，這是國內首只以公募形式發行的項目收益債券，發行期限為10年，募投項目主要用于解決廣州市區南部的垃圾處理問題。同時，項目建設運營主體的股東及實際控制人分別對債券本息提供差額補償，確保債券的本息償付。

　　PPP模式最早從上海開始，現在地方政府顯性負債明顯，或者說很多政府已經負債。在這樣的背景下，第一，相關法律法規亟待完善;第二，如何處理風險分擔機制;第三，如何制定利益分配機制，也就是盈利后如何與政府切割蛋糕的問題。地方政府是讓有現金流的企業，通過好項目或者產業收益來拉動，同時降低資產負債率。

　　基于對風險的控制

　　陳新平：第一，金融機構在參與PPP項目時，首先要轉變的是觀念，不能用原來的傳統觀念做PPP。無論是商業銀行向PPP項目公司提供貸款，還是各類投資基金向PPP項目進行股權投資，主要應考察和評估PPP項目是否有長期、穩定和可持續的現金流收入，而不是看PPP項目的可抵押資產、歷年的盈利記錄等。

　　第二，對金融機構或者投資者來講，也要對PPP有一個正確的認識，基礎設施領域不總是一個高額回報的行業和領域。在參與PPP 模式下的投融資活動時，要對PPP的本質有一個清醒的認識，它是一個高債務杠桿的融資工具，跨度是幾十年，所以PPP項目風險控制和傳統項目下的風險控制是不一樣的。

　　第三，關于立法、監管政策的問題，有關部門正在起草、制定相關的政策法規，目前還沒有專門的法律來規范PPP項目的運作。所以，金融機構或投資者在和地方政府進行PPP項目合作時，要從實際出發，把自身的風險控制好。。

　　陳斌(中國華融資產管理股份有限公司研究發展部)：從承債主體視角看，地方政府與PPP模式參與城鎮化建設中的基礎設施項目，只是承債主體不同，PPP 模式有利于降低政府融資平臺新增債務，但同時增加了PPP模式中項目公司的債務，因為PPP模式中的項目公司都是通過高杠桿模式，即以極少的項目金加上極高的負債來完成項目建設，所以從宏觀層面來看待這個問題，PPP模式雖然引進了一部分社會資本，但是大量建設資金還是通過借債來完成，債務始終是存在的，只是承債主體不同而已。如果PPP模式中的項目公司還是只能發行中短期債務，或者通過銀行貸款或者其他影子銀行渠道的短期債務，那么PPP模式中的項目公司勢必陷入當前政府融資平臺一樣的債務泥潭，債務短期化與建設項目長周期是困撓地方政府城鎮化建設的核心問題所在，然而PPP模式并不是主要解決此問題，而是想通過引入更多市場機制提高項目運作的效率。這樣就很明顯了，只有改革我國金融體系，發展長期債券市場，允許市場主體發行20年、30年長期債券，解決了城鎮化基礎設施項目資金期限錯配問題，PPP模式才能更好地發揮它應有的作用，同時通過長、短期債務重組轉換，拉長負債久期，也是解決我國地方政府債務問題的重要應對之策。

　　PPP在國內的運行機制

　　陳新平：財政部在2014年9月23日發布了的76號文，即《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，但它還不是關于PPP的操作指南文件，從某種意義上來講它帶有宣傳性質，是在做前期的一些宣傳工作，比如這里面主要講到的一些問題，

　　第一，就是要先建立一批示范項目。目前財政部已經確定了30個示范項目，目的是通過示范項目的運作，積累PPP運作與管理經驗，這為今后制定一些相關的法律法規提供一些經驗。

　　第二，76號文中還談到了財政部門的管理職能，因為PPP模式的推廣涉及私人部門投資收回的方式，分別是“政府付費”、“使用者付費”，以及二者結合的方式。如果政府付費的話，對政府來講是一個財政上的支出壓力，即使在“使用者付費”這個方式下，政府也有補貼的一個責任在里面，所以，可能會形成政府的當期或以后年度的支付壓力。同時財政部門在PPP模式下還有著不可推卸的監管責任，就是防范財政風險。

　　第三，關于選擇合作伙伴的問題，PPP模式中政府的合作伙伴就是社會資本，那么該如何來選擇社會資本?要依據并遵循我國現行的《招標投標法》、《政府采購法》等法律中的有關規定。

　　第四，要完善項目合同。社會資本在跟政府開展PPP項目時，有關部門會制定一個指導性的格式化、標準化的合同文本。當然每一個地方政府需要在標準合同文本下，根據地方的不同情況做一些相應的修改和調整。

　　第五，關于項目績效評估的問題，凡是涉及政府投資的項目，都要進行績效評估。另外就是所謂的組織管理問題，按照國外的經驗來看，政府需要設立一個專門的監督機構，從PPP合同的簽訂、執行，到雙方是否履行了各自的義務，再到合同的終止等方面來行使它的監管權力，這個機構在國外一般叫PPP中心，該中心設立在財政部，是國家級的機構，職能就是負責相關政策的制定、項目審查、項目指導與監督，以及相關培訓等。

　　利益分配VS風險分擔

　　陳新平：第一，如果說某個項目本身現金流很好，且能夠盈利，那么，政府就沒有必要通過PPP的方式來實施，之所以政府參與其中是由這些項目本身涉及社會公共利益決定的。基礎設施基本上都是涉及公共服務、涉及民生領域，政府有責任保障一般公眾的基本利益，而社會資本的首要目的就是利潤最大化，比如地鐵漲價，涉及千家萬戶的生活問題，所以這類項目不能單純依靠社會資本，不能完全推市場化，需要有政府參與并適度控制。

　　第二，相比之下，國外PPP 項目分類比較清楚，對公共事業或者基礎設施建設的項目，凡現金流能夠自我覆蓋，即PPP項目能夠實現自我盈虧的，政府一般通過特許經營的方式與私人部門合作，項目投資回收方式為“使用者付費”，這類項目常稱為“特許類PPP”;凡現金流不能自我覆蓋，或說財務上不能夠自我獨立的項目，政府一般通過補貼或擔保的形式使項目具備相應的現金流，或者直接采用“政府付費”的方式與私人部門合作，這類項目常稱為“合約類PPP”。相應地，劃分風險責任，有些國家會針對“特許類PPP”和“合約類PPP”制定不同的法律，如巴西和克羅地亞均針對財務上自我獨立的項目設立了《特許法》，針對財務上需要政府補貼擔保或付費的項目設立了《PPP法》。對于超額利潤的分配問題，有些國家的做法是不允許分配給項目公司的股東，而是進行再投資。

　　第三，在公用事業和基礎設施領域并不是所有的項目都適合通過PPP模式來運營，采用PPP模式，應該有嚴格的項目評估過程，包括進行項目的可行性分析等。具體地講，決定是否采用 PPP模式建設基礎設施項目的一種決策工具叫VfM(Value for Money),可譯為“物有所值”，是判斷項目是否適合PPP模式的評估方法。政府在立項前需對項目進行物有所值評估，計算項目的全生命周期成本，再對其進行折現，獲得PPP模式下的項目成本凈現值，同時，還要計算出在政府傳統采購模式下的項目成本凈現值，如果傳統采購模式下的項目成本凈現值高于PPP模式下的項目成本凈現值，那么就采用PPP模式;反之，則仍采用傳統的采購模式從事項目建設。

　　第四，在PPP模式下，還涉及一個“項目融資”的概念。首先，與傳統的企業融資不同，PPP項目的融資期限長、項目的前期成本費用高且資本需求量非常大。PPP項目在進入開工建設階段之前，項目的各種準備費用，如會計和律師費用都很高，所以，像我們某些地方政府的小項目，不鼓勵用PPP模式來運作。其次， PPP項目合同到期后，項目資產需要移交給地方政府，產權不歸項目公司所有，所以要用項目公司的資產抵押來申請銀行貸款，往往會遇到很多問題，這一點與一般傳統企業的融資是有區別的。因此，作為金融機構無論是銀行還是信托公司，未來在向項目公司提供貸款或投資時，要考慮的風險就在這里。

　　風控體系有待完善

　　宋文軍：從融資性業務轉為投資性業務，涉及如何突破嚴格的風控等一系列問題。一方面，比如我們在2014年11月初與某地方政府談了一些項目，其中包括有些五六年才能做的項目，在短期內很難把現金流出來的項目，我們作為資本方，現在已經與兩家運營管理方合作，并且與政府簽訂三方協議，現在困擾我們的是缺乏一個明確的政策層面的答案。另一方面，由于投資專業人才的缺乏，如何與政府有效溝通和談判，在法律上是否受到保護，這些法律和政策層面的風險是我們非常關心的。如果這些問題能夠解決，其他事情就迎刃而解了。

　　比如，利用光大集團與各地方政府的良好合作渠道，民營資本可通過信托的制度優勢、專業優勢充分地與地方政府展開合作，2014年11月5日光大集團與江西省政府簽訂戰略合作協議，光大各集團單位充分“集團聯動”將資源充分發揮，對于光大信托而言，也歡迎集團外的社會資本通過此渠道與地方政府展開雙贏的合作。

　　要看是哪個層面引起的風險

　　陳新平：此前，財政部76號文中談到風險分擔的問題，按照“風險由最適宜的一方來承擔”的原則，誰最有能力來管控某類風險，這類風險就由誰就來承擔，如項目的設計、建設、財務、運營、維護等商業風險由社會資本來承擔，涉及政策、法律變動的風險，最低需求風險由政府承擔。

　　我個人的觀點是，無論是政策風險，還是法律變動風險，其具體的分擔還要看是哪個層面引起的風險。按照國際慣例，一般來說，商業性風險由社會資本承擔，政策與法律變動風險由政府承擔，但在援引國際慣例時，還要具體情況具體分析，不能籠統地講政策、法律變動風險就一定由政府來承擔，這里需要分清兩個問題：一看政策法律變動是由哪級政府引起的，二看此類政策法律變動風險誰最有能力來管控。如，中央政府的政策法律變動是地方政府左右不了，也是不能控制的，顯然，由中央政府政策或法律變動給地方政府與社會資本合作的PPP項目帶來的風險，就不應由地方政府來承擔，或者說不應由地方政府獨自承擔，否則就違反了“風險由最適宜的一方來承擔” 的原則，當然，如果中央政府的政策或法律變動給其自身與社會資本合作的PPP項目帶來了相應的不確定性，那么，由中央政府來承擔相應的政策或法律變動風險，則是合理的。從嚴格意義上講，關于風險承擔的問題我認為應該分得更細一些。

　　要適應新的游戲規則

　　陳新平：金融機構和各類投資者要逐漸適應PPP模式下的新的游戲規則，比如，商業銀行在對PPP項目公司貸款進行風險評估時，不能完全照搬一般企業貸款的風險評估辦法，也不能憑借項目公司的資產規模或歷史盈利記錄來做貸款與否的判斷，而應看重項目公司是否有長期、持續、穩定的現金流收入，以及PPP合同授予項目公司的具體權利。(來源當代金融家，PPP資訊整理)

【相關閱讀】

• 一切為了民生—PPP模式“固始樣本”全解讀
• 《深圳市政府和社會資本合作（PPP）實施細則》解讀
• 《深圳市政府和社會資本合作(PPP) 實施細則(試行)》政
• ppp最新規范54號文解讀
• 23號文解讀——滅“實債”以求“真效”，民營否極泰來
• 兩會指引的PPP運行趨勢解讀