PPP模式不能看起來很美

發布日期：2015-03-20來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　近段時間PPP模式又再次受到了“追捧”。根本的原因在于這一模式得到了管理層的高度推行：國務院43號文明確了建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制，在地方債的重壓下，政府與社會資本合作(PPP)模式，以期全面替代地方政府融資平臺。

　　廣義來講，PPP(Public-Private-Partnership)也稱3P模式，即起源于西方國家的一種公共基礎設施項目公私作模式。從定義看，特指公共部門與私營部門之間，而不是別的什么部門之間的合作安排，采用PPP模式的目的，在于借用私人部門的力量幫助政府等公共部門克服建設資金短缺的瓶頸，從而更有效地履行其公共物品和服務提供的職能，同時發揮民營部門的管理與技術優勢， 提高公共項目的建設和運營效率。

　　在中國當前的經濟大環境中，這一模式具有一定的積極意義。當下中國地方債堰塞湖壓頂，實行這一模式有利于緩解地方政府融資壓力，減少地方債增量風險，有利于釋放存量。

　　國務院李克強總理在政府工作報告中指出要穩增長，雖然強調了調結構，但穩增長仍然是今年的第一要務。所以，作為穩增長的重要抓手--基礎建設的重要性越發突出。可以預見的是，在新常態下，仍需繼續發揮投資對經濟發展的關鍵作用，盡管傳統產業相對飽和。數據顯示，2015年固定資產投資增速15%，PSL 繼續加碼，PPP成為重要抓手，投資仍然是穩增長的中堅力量。

　　而且，城鎮化的推行又再次成為今年的工作重點，但這些城鎮化的資金從哪里來?在目前財政收入增長放緩、土地財政難以為繼，PPP無疑將成為基建投資重要抓手，解決城鎮化過程中所需要的萬億資金的來源問題。

　　由此，PPP模式看起來還是很及時的，但關鍵是如何讓PPP模式不是看起來很美?

　　目前，PPP已經變成了國家意志。變成國家意志的最大后果便是地方政府一哄而上。現在，相關的法律法規還不健全，PPP模式的運作機制和管理經驗還不足，需要在實踐中去總結完善。在這些都完善的情況下，政府和企業建立了互相信任的機制和模式，PPP模式才能真正發揮出應有的功效。

　　實際上，第一個喝PPP模式“啖頭湯”的是嚴介和先生，也就是他一直采用的“BOT”模式，這種模式是PPP模式的其中一個分類。而最讓人印象深刻的恐怕當數“蘭州新城”項目，2011年末，嚴介和宣布，要推平蘭州東北部的700余座山頭，建設蘭州新城，并將蘭州新城打造成中國的拉斯維加斯，即荒漠中的綠洲。但該項目于2013年11月已經停工。

　　也曾有媒體報道稱，因為環評一直沒有通過，蘭州新城建設被叫停。但嚴介和曾在接受媒體采訪時表示，蘭州新城的項目并非被叫停，而是一期已經做完，二期、三期還沒有開始，原因是蘭州政府“手續不齊”。在此，我先不忙表明孰是孰非，事實上，有關BT模式的爭議20年來也從未間斷過，而這種爭議的背后本身就表明此種模式中的參與因素-政府和企業存在著某種錯位，保障此種模式順利進行的誠信、契約精神乃至法律條文都處于朦朧階段，甚至項目審批過程中存在著急功近利毫無約束機制現象。

　　所以，這也說明PPP模式不能一哄而上，因為從以往經驗來看，一旦一項政策上升到國家意志，都會伴隨著各級地方政府扎堆上，往往是有條件上，沒條件創造條件也要上，所以，地方政府和企業都應該保持清醒頭腦，知道哪些可為哪些不可為。

　　另外，PPP模式最大的特點是邀請社會資本參與進來，尤其是民營企業的參與，如何保證民營企業愿意參與進來成為關鍵問題所在，所以關鍵還是處理好政府和企業的關系，推動國家“新36條”的重點工作加以充分落實，讓民營企業參與過程中的“天花板”真正消失，給予其信心。而且，讓社會資本參與進來也就是所說的充分發揮市場的作用，但在充分市場作用的條件下，資本本身就是逐利的，所以適當讓民營企業有控股權，激發民營企業的積極性。

　　同時，必要時采取政府補貼機制，根據企業的經營狀況調整投資回報率，形成長期穩定的投資回報，這樣才能對社會資本產生吸引力。

　　作為政府的一方更是應該充分行使好自己的管理職能，對PPP項目的管理過程中存在的法規制度缺失、政府權責劃分不清、管理效率不高等問題進行改進，同時，建立相關的法律制度以保證PPP項目所頒布的政策、規定，地方政府要保證落實到位，否則，PPP仍將回到以前的老路，即仍在國企和地方政府之間徘徊，或者出現“與民爭利”以及民營企業是“二等公民”現象。

　　(本文作者介紹：法治周末、證券日報社論特約評論員，知名經濟學家)

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