PPP 項目政府采購不應“缺位”

發布日期：2015-05-18來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　現在各方面所關注的PPP模式，主要是從緩解財政壓力，化解政府債務的戰略高度來探討，對具體戰術問題，尤其是如何通過完善的程序來化解PPP項目潛在風險尚無深入的解讀探究。執行PPP項目的主體、方法和流程各不相同，特別是引入合作方的方式千差萬別，應用政府采購規則來完善其采購流程以規避風險還沒有成為共識。

　　從定義看，PPP模式即 Public— Private—Partnership 的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。因此，實質上PPP模式就是政府依據自身掌握的公共資源，通過購買服務的方式，由社會力量來替政府提供本來應該由政府所提供的公共服務。

　　明確了這一概念，也就明確了PPP模式的實質是政府購買服務，是政府采購工作貫徹十八屆三中全會所提出的“使市場在資源配置中起決定性作用”精神的重要途徑。因此，政府采購在PPP項目執行過程中， 不應也不能 “缺位”。從PPP模式的特點以及存在的風險看，政府采購能夠有效發揮防范項目風險的作用。

　　PPP模式的主要特點包括：是一種新型的項目融資模式，可以使私人資本更多地參與到項目中，將其在投資建設中更有效率的管理方法與技術引入項目中來，有效地實現對項目建設與運行的控制。在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下，可以提高建設項目服務質量，形成公私雙方互利共贏的長期目標。其機制新、管理活、責權利明確，比傳統的由政府單獨建設、運營的模式更為高效。

　　當然，PPP模式也潛藏著各種風險。以往國內外經驗表明，風險識別與防范工作不容忽視。PPP項目主要參與主體是政府和社會資本，存在著政治、商業、技術、公共關系、管理、財務、營運等各類風險，還包括采購風險。因采購失敗而導致責任不清、債務糾紛、項目延誤、質量失控直至建設或運營失敗的項目不乏先例。政府作為政策、服務標準的制定者，也是項目的發起人和負責人，應承擔政策性風險;而社會資本受商業利益驅動，則要承擔項目過程中產生的商業性風險。

　　PPP項目由傳統方式轉向公私合作制，出發點是希望實現風險轉移，將部分風險特別是商業性風險從政府向社會資本轉移，但是現實情況下，卻常常事與愿違。政府往往承擔了過多的風險。比如，政府在與社會資本合作方面的知識和經驗不足，承擔了一些本不應承擔的商業風險，包括匯率風險，項目收益低于預測值的風險等，甚至還包括債務風險。要避免這些問題，撇開其他因素不談，是否選擇了負責任又有能力的合作方甚為關鍵。這就需要在選擇過程中充分體現政府的意圖和政策導向，同時充分發揮市場的決定性作用，通過競爭性方式來產生。在這方面，政府采購大有可為。

　　從具體建設流程看，政府采購更不能缺位。PPP項目建設流程可分為三個主要階段：第一階段是前期準備階段，包括可行性研究、方案設計、融資安排、政策規制直至最終確定合作方;第二階段是項目建設階段，主要是落實建設單位保質按期完成項目建設;第三階段是項目運營達成目標直至完成產權的最終轉移。三個階段都需要發生大量采購活動。

　　第一階段需要征集可行性研究、方案設計等一系列咨詢研究單位，并由其完成可行性研究分析、建設方案、法律、財務、融資、項目回報等專業問題。這些工作所需費用均由財政資金安排，明顯屬于政府采購規范范圍。同時，在選擇合作者時，既需要成功征集到有意愿有能力的合作者，又需要防范小范圍操作導致 “設租” 和 “尋租”的發生，避免公共利益被私人資本侵占，也需要通過規范的政府采購來實現。

　　第二階段需要完成項目承建、監理、材料供應等一系列與項目建設直接相關的采購。此類采購主要是由項目公司按照有利于項目建設的原則來完成，政府不能越位包辦，強制其執行政府采購程序。但政府仍應監督其采購過程，防止市場主體之間的利益輸送導致項目質量及運營受到威脅。政府監督應是通過政策制度安排，通過建設規范市場體系，制訂發布采購指南和范本，來引導和規范項目公司的采購進程。這里既有防止政府越位問題，也要防止缺位問題。

　　第三階段是項目運營階段，企業有自主經營的權利，政府不能橫加干涉，但仍需對企業的運營活動是否符合項目協議相關約定進行監督， 尤其是在運營后期即將移交產權階段，更要重點監控。另外，項目運營期間的社會影響、績效評價、環境評價等，也是政府應該監控的范圍。這些工作除了政府部門依法依規實施外，也需要借助社會力量共同參與，這就涉及到政府采購服務工作。

　　面對撲面而來的PPP熱潮，政府采購界做好準備了嗎?我們應如何適應、推動和引領PPP模式采購工作的完善?

　　1.統一認識，提高對PPP模式的認知，把PPP項目采購作為政府采購改革特別是政府購買服務的戰略性問題加以研究，作為政府采購加入GPA的應對策略來研究。尤其是財政部應在全國范圍從戰略高度組織研究力量，打破現有散兵游勇式的研究格局。

　　2.做好法律制度調整。抓住我國加入GPA 的契機，推動《政府采購法》和《招標投標法》的整合工作。要以壯士斷腕的精神，徹底打破原來因部門利益而形成的分割的政府采購市場，將政府采購市場變為真正的公共采購市場。

　　3.重視規則制定和修改，設計好PPP項目采購規范流程。尤其是要形成全國統一的PPP項目服務招標指南、工程招標指南和貨物招標指南。這些指南的編制，應集國家之力編寫，并可借助包括世界銀行等國際機構以及國際知名咨詢機構的力量乃至技術合作資金支持。

　　4.抓緊機構整合和人才培養，包括整合政府采購代理機構與重點招投標機構，組成具有較高專業能力的采購代理機構，發揮各自所長實現專業化配置，建設行業自律組織、在大專院校設置定向專業進行人才培養， 推進社會咨詢機構發展強化項目需求研究等。

　　作為一個服務型政府，通過PPP模式來實現公共服務提供機制的多元化和高效化，無疑將是我國未來必須解決的重大問題，政府采購改革在此項工作中絕不能缺位。

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