“互聯網+政務”需要多樣化的PPP模式

發布日期：2015-08-26來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 如今，隨著我國信息化水平不斷提高和“互聯網+”行動計劃的深入實施，“互聯網+政務”已成為政府轉型的必經之路。同時，PPP模式的推廣更是給電子政務的發展帶來了新的動力，也為運營商的發展帶來了新的機遇。在“互聯網+”的推動下，政府在政務管理和公共服務方面的治理能力和辦事效率將大大提升，這對“互聯網+政務”系統的軟硬件能力提出了更高的要求;應用合適的PPP模式，可將電信運營商超大規模云計算中心、物聯網基地、大數據開發平臺的基礎設施和技術優勢與政府規劃、協調等方面的優勢相結合，減少政府的建設投資，增加運營商的企業效益，并為公眾提供更優質的服務。

　　 然而，PPP模式是對公私伙伴關系的總括性概念，其中包含眾多的具體模式。由于各種PPP模式的運作方式及合作關系等存在差異，因此在“互聯網+政務”的不同領域，必須結合其運營特點和產權安排來選擇合適的PPP模式，才能達到PPP模式應用的“物有所值”目標。

　　 　　量體裁衣，不同“互聯網+政務”領域適用的不同PPP模式

　　 “互聯網+政務”旨在以互聯網升級改造傳統產業為背景，將互聯網和信息技術與政府治理逐漸深度融合，提高公共服務的質量。在其發展過程中，鑒于不同領域的目標對象、業務內容、開放程度和對安全的要求都不相同，所以，量體裁衣地針對不同領域選擇適用的PPP模式是非常有必要的。

　　 政府業務的三大主體——政府、企(事)業單位和公眾相互之間的互動，構成了政府對政府、政府對企業、政府對公眾、企業對政府和公眾對政府這五個不同的卻又相互關聯的領域。

　　 ——政府對政府

　　 政府與政府之間的互動主要涉及政府內部的政務活動，如信息處理、政府之間的通信系統和政府內部的各種信息管理系統、決策支持系統和執行信息系統等。由于政府與政府之間的互動通常涉及國家保密信息，對其信息安全、抵御攻擊、系統安全和即時修復等方面的要求較高，因此在建設政府與政府之間的“互聯網+政務” 系統時，應為其建造政府的私有云，并且政府必須擁有其所有權，以實時管控私有云的數據安全和數據備份，避免國家信息泄露。

　　 在“互聯網+政務”的政府對政府領域，建議使用PPP模式中的外包類。針對已有的私有云，可根據需求選擇服務外包或者O&M(經營和維護)，以應用社會企業的技術優勢提供相應的外包服務;對于待建的私有云，則可以選擇DBO(設計-建造-經營)的模式，由政府來投資建設并自始至終擁有其所有權，社會企業從設計階段就開始參與建設。可保證政府在全過程擁有其所有權的同時，社會企業的提前加入使項目的全生命周期建設更加高質高效。

　　 ——政府對企業和企業對政府

　　 政府面向企業事業單位的活動主要包括：發布關于從事合法業務活動的各類方針、政策、法規等，頒發各類執照和認證。其實質是政府向企業提供各類公共服務，以協助企業的發展。企業面向政府的活動包括企業應向政府繳納的各種稅款、填報統計信息、參加政府工程的競標、向政府反饋建議等。

　　 在“互聯網+政務”系統的建設中，政府與企業之間互動的一大特點是具有一定的可經營性。如政府通過網上辦理執照而節省的人力物力方面的成本，可轉為電子政務的經營收益，或者通過向企業提供更為便捷的辦事通道而收取一小部分的費用。由于項目本身可以帶來現金流，在此類項目中可以采用特許經營權類的PPP模式，若項目本身可以帶來穩定的現金流以實現企業的盈利，政府可采用BOT(建設-經營-轉讓)的模式，由社會企業投資建設，無需政府投入資金便可擁有其最終所有權;若項目本身收費只夠彌補部分投資，在使用BOT模式的同時，政府還需通過其他方式對社會企業進行補貼，或者使用DBFO(設計-建造-投資-經營)模式，政府對基礎設施進行若干年租用后擁有其所有權。

　　 ——政府對公眾和公眾對政府

　　 政府對公眾的活動實質上是政府面向居民提供其所需的服務，包括信息服務和事務辦理。如網上公開政府規定、辦事程序和戶籍管理、執照登記、證件管理等等。公眾對政府的活動除了各種應繳稅款和費用以及信息填報外，更重要的是開辟居民參政、議政的渠道，以得到民意的反饋，征求群眾意見，更好地為民眾服務。

　　 政府與公眾之間互動的特點是范圍廣，公眾對互聯網接觸程度也不盡相同。因此，正好可以將運營商覆蓋全國的基站、云計算平臺和服務點加以應用，只需購買其服務而共享基礎設施。在此領域可應用PPP模式中私有化類的BOO(建設-擁有-經營)模式，由運營商出資建設并擁有基礎設施，政府部門只需購買其線上系統和線下代理的服務，并在協議中注明約束條款和合作方式。英國和美國目前正廣泛應用此模式來建設“政府云服務”。

　　 有的放矢，電子政務領域的主要PPP模式

　　 對PPP模式進行明確定義和適用范圍的區分是在“互聯網+政務”建設中選擇合適PPP模式的前提。目前我國將廣義的PPP模式分為近20個具體的PPP 操作模式，每種模式都有不同的責任劃分和適用范圍。在PPP模式中有的放矢地進行選擇可大大減少工作量。根據對電子政務不同領域的分析，目前適用于其建設的PPP模式主要有BOT、DBFO和BOO三種。

　　 BOT(建設-經營-轉讓)模式中，社會企業首先要與公共部門簽訂長期租賃合同，由社會企業在公共土地上投資、建設基礎設施，并在租賃期內經營該設施，通過向用戶收費而收回投資實現利潤，合同結束后將該設施交還給公共部門。此模式適用于有現金流收入的準經營性或者純經營性基礎設施。如電子政務中政府與企業間互動的系統建設。

　　 DBFO(設計-建造-投資-經營)模式與BOT模式同屬于PPP模式中的特許經營權類，并且都有社會企業對基礎設施進行投資建設，政府擁有最終所有權。其區別在于，DBFO是通過政府根據合同對設施進行一定年限的租用并支付租金，來收回社會企業的投資。此模式可用范圍比較廣，但與BOT模式相比其的缺點是須由政府出資租用，所以一般在BOT不適用的非經營性基礎設施建設項目中， DBFO模式的應用價值較大。例如上文中提到的，在項目運營收入不足以回收社會企業建設投資的情況下使用。

　　 BOO(建設-擁有-經營)模式屬于私有化類，其特點在于設施最終所有權歸社會企業所有。在電子政務建設中，對政府真正產生價值的是其在線服務系統和運營維護，實物資產只是構成要素而非服務本身。在BOO模式下，可由社會企業投資、建設并永久擁有和經營基礎設施，政府只需購買其在線服務，并在合同中注明約束條款，受政府管理和監督。對于電子政務中的政府和公眾互動系統，由于其公益性質以及服務對象覆蓋全國的特性，可應用BOO模式將運營商廣泛覆蓋的基站加以應用，避免重復建設。

　　 　　因地制宜，電子政務建設PPP模式的實踐應用

　　 PPP模式早就在英國、美國、印度等國家的電子政務建設中得以成功應用，國內浙江省在早期進行了嘗試，近期在政府對PPP的大力推薦下，廣東省也在積極進行嘗試。雖然他們的具體PPP操作模式不盡相同，但都達到了多方共贏的效果。其成功的PPP模式選擇值得參考借鑒。

　　 應用BOT模式，美國印第安納州政府免費擁有網絡綜合服務系統。其PPP模式應用的奧妙之處在于，使社會企業自籌資金負責網站的開發、經營、維護和管理等，通過只對網站約1%的服務進行收費，就足以維持整個網站的運營開銷，企業對網站進行若干年經營后，系統轉為政府所有，從而在不需要依靠任何政府撥款的前提下，既形成了良性循環，又產生了較為理想的經濟效益，并且還為公眾提供了更為優質、高效的服務，充分實現了PPP模式多贏的目標。

　　 浙江省應用DBFO模式，不花一分錢建立電子政務網。其采用的建設模式是，由省電信公司出資建設電子政務平臺，投入使用1年后，省政府再以年租費的形式返還，共用5年的時間返還，最后其所有權歸政府所有。值得一提的是，浙江省政府為了保證其電子政務系統的安全，明確協定IT層的網絡由省政府和市級政府的網絡維護人員進行維護，其他內容則可由電信運營商代理。在充分利用社會企業資金和專業技術的同時，保證了對政府機密信息的政務系統的安全防護。

　　 在BOO模式下購買政務云，廣東省政府節約了近八成的建設成本。2015年政府大力推介PPP項目的同時，廣東省也采用PPP模式完成了其電子政務云平臺一期的建設。廣東省政府與中國電子開展的PPP合作模式，是采用企業建設、運營并擁有云平臺，政府購買服務的方式。與一些地方單純由政府出錢建設和維護使用云平臺相比，引入社會資本進行公私合營模式一方面為廣東省政府節約了近八成的建設成本，另一方面也提高了建設效率。此模式在英國購買“政府云服務”中也得到了廣為應用，值得研究推廣。

　　 來源：智慧城市行業動態

【相關閱讀】

• PPP模式助力九江治水 總投資達76.99億元
• PPP模式在養老服務領域的應用——以章貢社區（村）居
• PPP模式下的項目管理需要造價控制嗎？
• 一切為了民生—PPP模式“固始樣本”全解讀
• 貴州威寧利用PPP模式推進全縣經濟發展
• 百萬平米濕地生態修復 創新PPP模式提升改造