一季度地方PPP文件精華：多地已在警惕跑馬圈地

發(fā)布日期：2015-04-01來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　2014年年底，財政部公布PPP公私合作示范項目名單，共包括15個省市的30個政府和社會資本合作模式項目。據(jù)了解，目前河北、湖南、江蘇、海南、福建等地均已出臺相關指導及實施意見，推進政府與社會資本合作模式。如果說2014年是中國PPP的探路之年，那么2015年或?qū)⒊蔀楦骷壵蜕鐣Y本踐行公私合作的元年。近期，各地又有哪些新動向呢?

　　1、江西南昌、安徽安慶、云南昆明、福建三明都明確規(guī)定了PPP試點起步階段該市以哪些領域為重點。城市基礎設施領域為共性。個性上，南昌將醫(yī)療養(yǎng)老、公共建筑節(jié)能也列為重點。社會投資人可以重點關注一下。

　　2、有趣的是，一季度的文件里出現(xiàn)了負面清單和正面清單兩種方式。甘肅規(guī)定除國家法律法規(guī)明確規(guī)定或必須保密的項目外，對于社會資本參與列入PPP項目范圍的項目，與國有、集體投資項目享有同等政策待遇，這比國務院的文件范圍更寬。正面清單是關于社會資本準入范圍的，江西南昌的文件列出了一份詳細清單，分為重大基礎產(chǎn)業(yè)工程、基礎設施和社會公共服務三個大類。

　　3、重點想說說新疆。新疆全面放開城鎮(zhèn)基礎設施、市政設施和公用事業(yè)投資領域，鼓勵社會資金以多種方式平等參與城鎮(zhèn)基礎設施建設。今年恰逢新疆維吾爾自治區(qū)成立60周年，包括這次文件在內(nèi)，更多相關扶持支持政策可能會出臺。此外，在3月28日三部委聯(lián)合發(fā)布的《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》中，新疆被定義為“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”，“形成絲綢之路經(jīng)濟帶上重要的交通樞紐、商貿(mào)物流和文化科教中心。”交通等基建領域?qū)C會多多。

　　4、適用于軌道交通、鐵路等領域的“項目+物業(yè)”的綜合開發(fā)模式被江西南昌、河南寫入文件里來提倡。在實踐中深圳地鐵這方面已比較成熟。

　　5、對社會投資人的要求大多相同：考量專業(yè)資質(zhì)、技術能力、管理經(jīng)驗、財務實力、信譽狀況等因素，要求誠實守信、安全可靠。比如福建廈門、浙江、四川廣元等地的文件。

　　6、各地根據(jù)自身情況推出自己的PPP合同范本或成趨勢。比如，甘肅已推出合同范本，由甘肅發(fā)改委制定，內(nèi)容與國家發(fā)改委的版本相一致。四川廣元市也要求制定自己的合同范本，不過廣元的是市級PPP工作領導小組來主導這件事，合同范本應會綜合財政部和發(fā)改委兩個版本的范本。北京也要求細化并發(fā)布各領域、各行業(yè)PPP項目的標準合同文本。

　　7、江西南昌、湖南、浙江、安徽銅陵的文件里，PPP原則里有一條是量力而行(或穩(wěn)健推進等類似意思的詞)，符合不能為了PPP而PPP的精神。實際上，掃雷君在與PPP業(yè)界人士交流時，了解到目前有很多企業(yè)為了防止競爭對手搶占先機，在PPP大池子里跑馬圈地，哪怕沒什么收益的項目也要積極介入，與政府草簽協(xié)議。對政府來說也是上項目心切。這種現(xiàn)象并不是好事。

　　8、避免各部門“打架”?PPP是各部門都想干的事情，這當然是好事，不過在國家層面上掃雷君覺得部委分工似乎并不明確。到地方上，這種狀態(tài)好了很多。福建廈門和江西南昌都詳細明確了發(fā)改部門、財政部門和其他部門的工作職責。這兩地的做法當然也不一樣，廈門把工作平均的分布到各部門，不過南昌的讓掃雷君感覺財政部門承擔的工作更多(具體情況見下一部分“各地亮點深度分析”)。這個嘛，就屬于見仁見智的問題了，也供其他地方政府部門人士參考。

　　下面詳細單列出各地文件中的亮點，供參考和批評指正。

　　北京

　　1.鼓勵社會資本參與生態(tài)環(huán)保、交通設施、能源設施、棚戶區(qū)改造、新型城鎮(zhèn)化、社會事業(yè)、“高精尖”產(chǎn)業(yè)等7個領域的項目建設。

　　2.在政府投資、購買服務和協(xié)議價格相互協(xié)同方面，北京市發(fā)改委、市財政局等相關部門已有更細化的操作方案，即將正式出臺。

　　3.軌道交通運營將引進除北京地鐵運營公司和京港地鐵之外的其他運營商，可以獨立進入，也可以和具備實力的社會投資人組成聯(lián)合體，參與到軌道交通PPP項目中來。

　　廈門

　　1.項目范圍：投資規(guī)模相對較大，原則上不低于1億元，社會事業(yè)項目可適當降低)、市場化程度相對較高、技術發(fā)展比較成熟、收益比較穩(wěn)定、價格調(diào)整機制相對靈活、合作期限10-30年。交通、市政公共設施、社會事業(yè)設施領域。與去年發(fā)布的《福建省人民政府關于推廣政府和社會資本合作(PPP)試點的指導意見》相一致。

　　2.詳細明確了發(fā)改部門、財政部門和各行業(yè)主管部門的工作職責。其中發(fā)改部門為PPP工作的牽頭部門，負責項目篩選儲備、信息發(fā)布、價格機制等等，面上的東西較多。財政部門負責涉及財政資金投入的PPP項目識別、策劃、方案評估論證、政府購買服務機制等等，細節(jié)上的東西較多。

　　3.定價調(diào)節(jié)機制方面，對“超額收益分享機制”的規(guī)定比財政部的政策更為細致——“當項目收益超出預期時，依據(jù)合同約定，下調(diào)公共產(chǎn)品或服務的價格或減少財政補貼、提高財政分成比例。”反應出PPP“低風險低收益”的原則，政府可以把這部分收回來的錢用到其他財政支出地方，公共產(chǎn)品服務價格下降也是造福公眾。

　　昆明

　　規(guī)定PPP試點前期，以軌道交通、高速公路、地下綜合管廊和地下空間開發(fā)、地鐵站點周邊及車輛段停車場上物業(yè)綜合開發(fā)等工程為重點。2014年11月，昆明已推出總投資額達1005億元的80個城市基礎設施和公共事業(yè)項目，在這份PPP實施方案文件出臺后，官方可能會推出更多的項目。

　　安慶

　　1.將市發(fā)展改革委、市住房城鄉(xiāng)建設委、市水利局、市交通運輸局和安慶經(jīng)開區(qū)、安慶高新區(qū)列為項目實施機構(即采購人)，分別負責公益性建筑，城市道路、水環(huán)境及保障性住房，江湖河治理，國省縣鄉(xiāng)公路，經(jīng)開區(qū)基礎設施，高新區(qū)基礎設施PPP項目的實施。

　　2.按照該市的PPP發(fā)展時間表，近兩年的重點是放在城市基礎設施領域，比如今年6月前以外環(huán)北路、中心城區(qū)污水廠網(wǎng)一體化、下滸山水庫三個項目作為PPP試點工作的突破口，之后是區(qū)水系連通及水環(huán)境治理、秦潭湖公園等項目。

　　廣元

　　1.根據(jù)該市實際情況設立的PPP新建項目適用標準：收費定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流、技術發(fā)展比較成熟、長期合同關系比較明確，投資金額在3000萬元以上，一輪合作期限為5-20年的項目應優(yōu)先考慮采用PPP模式建設。

　　2.要求制定《政府和社會資本合作項目通用合同范本》，對財政部發(fā)改委發(fā)布的合同范本將有何吸納，值得期待。

　　河南

　　1.放開城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權、經(jīng)營權，通過授予特許經(jīng)營權、政府購買服務等措施，支持采用PPP推進河南省鐵路建設。

　　2.提倡社會資本參與對鐵路的綜合開發(fā)，比如，要求積極利用綜合開發(fā)鐵路沿線土地政策吸引社會資本投資鐵路建設;在保障鐵路運輸功能、運營安全和符合規(guī)劃的前提下，通過分層設立建設用地使用權，吸引社會資本參與鐵路用地地上、地下空間開發(fā)。

　　甘肅

　　1.同時出臺的還有《甘肅省政府和社會資本合作項目通用合同指南(2015年版)》，提出各行業(yè)管理部門可參考《合同指南》，分別研究制定相應行業(yè)的標準合同范本。

　　2.規(guī)定除國家法律法規(guī)明確規(guī)定或必須保密的項目外，對于社會資本參與列入PPP項目范圍的項目，與國有、集體投資項目享有同等政策待遇，可以享受政府財政支持政策。這比國務院的文件更進一步，《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》中只規(guī)定，社會資本投資建設或運營管理農(nóng)田水利、水土保持設施和節(jié)水供水重大水利工程的，與國有、集體投資項目享有同等政策待遇。甘肅的這個規(guī)定實際上有負面清單的影子，不過“國家法律法規(guī)明確規(guī)定”也是個無底洞就是了。

　　南昌

　　亮點特別多，是掃雷君看過的市級PPP文件里最具PPP精神的一份!

　　1.PPP原則里有一條是量力而行，符合不能為了PPP而PPP的精神。

　　2.積極探索“項目+物業(yè)”，非經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目和經(jīng)營性項目打包合作等綜合開發(fā)模式。將“項目+物業(yè)”的模式寫入文件的，還有去年8月浙江省發(fā)改委、財政廳發(fā)布的《關于進一步加強浙江省政府性投資項目融資建設管理指導意見》。實踐中深圳地鐵便是使用這種方式。這也是軌道交通、鐵路等開發(fā)的趨勢。

　　3.列出了PPP準入行業(yè)的詳細清單，分為重大基礎產(chǎn)業(yè)工程、基礎設施和社會公共服務三個大類。其中還包含重大糧食倉儲和物流設施工程、路燈照明、廣告設施、街區(qū)綜合治理等目前PPP介入較少的行業(yè)。

　　4.提出凡南昌市政府所控有之外，建立了現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外社會資本主體均可參與南昌PPP項目建設運營，包括符合條件的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)或其他投資經(jīng)營主體。這與財政部對社會資本的定義是符合的。

　　5.明確了合作項目的退出條件：因不可抗力因素導致合同無法履行;合同一方發(fā)生嚴重違約情形導致合同無法履行;社會資本主體破產(chǎn)清算或發(fā)生類似情況;合同中約定需中止或政府接管的情況。

　　6.明確了發(fā)改、財政等部門的分工。市發(fā)改委成立PPP項目對接辦，負責征集遴選PPP合作項目;市重點辦成立項目推進辦，作為項目實施主體的牽頭部門;除此之外的大部分工作都由市財政局成立的PPP管理中心負責。總體來看，財政部門擔子最重。

　　7.9個配套文件或機制即將出臺，制度規(guī)范將逐步建立。包括《南昌市政府投資支持社會投資項目管理辦法》《南昌市PPP項目行政審批實施細則》《南昌市PPP項目工程建設招投標實施細則》《南昌市PPP項目遴選和評價實施細則》《南昌市PPP項目信貸支持金融服務實施細則》《南昌市PPP項目政府采購操作流程》《南昌市PPP項目運營、監(jiān)管和退出管理辦法》《南昌市PPP項目信息公開管理辦法》，并探索建立社會資本“優(yōu)先分紅，優(yōu)先退出”機制。

　　三明

　　1.近期選擇污水處理、垃圾發(fā)電、城市天然氣、城市供水、能源公交、城市道路等條件相對成熟的領域，開展市場化試點。下一步，在總結試點經(jīng)驗的基礎上，逐步擴大市場化建設的規(guī)模和領域。

　　2.對技術經(jīng)濟條件進行了設定。如：企業(yè)投資內(nèi)部收益率原則上按年7%—8%測算，可結合行業(yè)特點和利率水平進行適當調(diào)整，具體通過競爭方式確定;根據(jù)不同項目特點，投資人自有資金(或投資股本金)應為項目總投資的20%—35%;投資人資格為社會責任意識強，無不良從業(yè)信譽記錄，具有雄厚技術實力、資金實力和豐富項目經(jīng)驗的專業(yè)公司。

　　新疆

　　1.新疆全面放開城鎮(zhèn)基礎設施、市政設施和公用事業(yè)投資領域，鼓勵社會資金以多種方式平等參與城鎮(zhèn)基礎設施建設。一些企業(yè)也已經(jīng)抓住機會參與PPP項目，比如3月23日碧水源與新疆沙灣縣國有資產(chǎn)經(jīng)營公司簽訂了《沙灣縣生態(tài)環(huán)保工程項目合作框架協(xié)議》，項目投資總額約15.15億元，采用BOT模式實施。3月，新疆巴音郭楞蒙古自治州輪臺工業(yè)園區(qū)與北京中恒聯(lián)合投資管理有限公司正式簽署輪臺拉依蘇化工區(qū)污水處理廠項目投資協(xié)議，將在拉依蘇化工區(qū)新建巴州首個PPP污水處理廠。

　　2.在城鎮(zhèn)供水、城鎮(zhèn)污水和垃圾處理設施建設、城鎮(zhèn)道路交通、城鎮(zhèn)燃氣和供熱設施建設、生態(tài)園林建設、城鎮(zhèn)地下管網(wǎng)建設和改造、公共設施服務、城市電網(wǎng)等方面都提出了以2020年為節(jié)點的具體目標。

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