難以“著陸”的PPP模式

發布日期：2015-07-03來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　1 地方政府不具備采用PPP模式的心理準備

　　我國當前處于轉軌時期，受到體制、機制及任期責任考核等多種因素的影響，在基礎設施和社會事業工程項目建設領域，各級政府部門本質上更愿意接受的是傳統的BOT理念，而不是PPP理念。

　　基礎設施和社會事業領域的項目建設采用PPP模式，是非常復雜的項目運作模式。吸引社會資本投資主體，參與本地的基礎設施和社會事業項目建設，當地政府必須保證社會資本投資者獲得可接受的投資回報。社會資本方的回報，實質上就是當地政府采用PPP模式實施基礎設施和社會事業項目的成本。因此，PPP模式是一種融資成本很高的項目運作模式。客觀上講，目前我國各級政府部門并沒有真正做好接受PPP的真實理念，按照真正的PPP模式來運作基礎設施和社會事業建設項目的心理準備。

　　在政府購買服務方面采用PPP模式，涉及政府職能的重大改革和公共服務主體的培育問題，也涉及到法律法規、服務標準、監督評價機制的建立等問題，目前還處于起步和探索階段，因此也不是現階段各級政府真正關注的重點問題。

　　2 各部門推崇PPP目的不同

　　1化解地方政府債務風險

　　當前全社會掀起的PPP推廣應用熱潮，最早是由財政部發起的。化解和減輕地方投融資平臺債務風險，逐步成為全國共識。財政部推動起草的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)，明確提出地方政府不得通過投融資平臺公司進行舉借，平臺公司的債務也不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。財政部負責起草的《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》(國發〔2014〕45號)，進一步強調要求剝離融資平臺公司政府融資職能，推廣使用政府與社會資本合作模式。財政部《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》(財預〔2014〕351號)提出，要認真甄別篩選融資平臺公司存量項目，對適宜開展政府與社會資本合作(PPP)模式的項目，要大力推廣PPP模式，鼓勵社會資本參與提供公共產品和公共服務并獲取合理回報，減輕政府公共財政舉債壓力，強調要通過PPP改造，將地方政府債務轉化為企業債務。

　　同時，財政部出臺了一系列推廣PPP模式的規范性文件，使得PPP模式的推廣應用在全國各地迅速升溫。因此，財政部推動PPP的初衷，就是通過PPP將地方政府債務置換成企業債務，避免地方政府新增或有債務。

　　2創新融資渠道

　　《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)明確提出，地方政府今后只能通過發行政府債券的方式進行舉債，而且地方債的發債規模是受到嚴格限制的。該文件同時強調，可以通過推廣使用政府與社會資本合作的模式，鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。《國務院關于清理規范稅收等優惠政策的通知》(國發〔2014〕62號)，進一步明確地方政府不得繼續以稅收優惠、減免或緩征行政事業性收費和政府性基金、以優惠價格或零地價出讓土地、低價轉讓國有資產、國有企業股權以及礦產等國有資源等方式，通過地方投融資平臺進行招商引資。

　　在這種情況下，過去普遍適用的通過平臺公司進行融資的各種操作模式已經不再適用，PPP模式就成為各地基礎設施和社會事業投資項目資金籌措的現實可行渠道。

　　3建立新的項目管理體制

　　PPP模式在實際應用中存在兩種主要方式，一種是以特許經營為主要特征的BOT及其各種變形模式，主要用于基礎設施和社會事業投資項目建設領域;另一種是以維護運營、管理合同等為主要特征的政府采購服務。在 PPP項目的實際應用中，存在偷換概念的問題，認為基礎設施和社會事業工程建設項目，本質上都屬于政府購買服務的范疇，政府授予高速公路、發電廠等的收費權，本質上就是政府部門對這些公共服務的采購對價。因此，將基礎設施和社會事業項目都包括在政府購買公共服務的范疇之內。

　　《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發〔2014〕60號)明確提出，要在公共服務、資源環境、生態保護、基礎設施等領域積極推廣PPP模式，將“公共服務”與基礎設施等領域并列。目前，在實際操作中，將“公共服務”的范圍擴大到能源、交通運輸、水利工程、農業、科技、醫療、衛生等領域，將基礎設施和社會事業項目建設與公共服務混同，將特許經營與政府采購服務混同，并且要求在這些領域實施PPP項目，都必須履行政府購買服務的程序，目的是要重新構建一套項目申報及審查程序，建立一套由財政部門和行業主管部門共同牽頭的工作機制。

　　4深化投融資體制改革

　　為了應對PPP模式迅速升溫的情況，國務院發布由國家發展改革委負責起草的《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發〔2014〕 60號)，要求在公共服務、資源環境、生態保護、基礎設施等領域積極推廣PPP模式，規范選擇項目合作伙伴，引入社會資本，增強公共產品供給能力。國家發展改革委發布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資[2014]2724號)，要求通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立利益共享、風險分擔及長期合作關系。同時，國家發改委還與國家開發銀行聯合發布《關于推進開發性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》(發改投資 [2015]445號)，要求加強與開發銀行等金融機構的溝通合作，及時共享PPP項目信息及調度情況，協調解決項目融資、建設中存在的問題和困難，為 PPP項目融資工作順利推進創造條件。另外，國家發改委還出臺《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，要求鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業建設運營，規范特許經營活動，提高公共服務質量和效率，維護特許經營者合法權益。國家發改委通過以上努力，一方面在一定程度上增強了在我國推廣應用PPP模式的話語權，另一方面也表明國家發改委推動運用PPP的主要目的，是將PPP作為深化基礎設施和社會事業領域投融資體制改革的催化劑，吸引社會資本特別是民間資本參與到基礎設施和社會事業投資領域。這種目標定位，對于糾正在基礎設施和社會事業投資建設領域推廣應用PPP模式的錯誤導向，發揮了彌足珍貴的糾偏作用。

　　3 PPP模式并非普遍適用

　　1功利性明顯

　　目前，由于各部委關于推廣應用PPP的各類文件密集出臺，全國推廣應用PPP的熱潮一浪高過一浪，但是真正落地的PPP項目并不多。即便是已經落地的PPP 項目，絕大部分也是打著PPP的旗號而實施的“偽PPP”項目，真正落地的貨真價實的PPP項目非常少。地方政府通過融資平臺公司，為基礎設施和社會事業項目進行融資的路徑，已經走不通，通過發行地方債籌集項目建設資金，是一個漫長的改革過程，根本難以滿足地方政府融資的現實需要。因此，現實唯一可行的選擇就是采用PPP模式。

　　財政部的相關文件規定，今后的財政資金優先投向PPP項目，并積極推動采用PPP模式將政府債務轉換為企業債務。受到政策導向的影響，國家開發銀行等各類金融機構，紛紛制定對PPP項目予以優先安排貸款的信貸傾斜政策。在這種情況下，地方政府基本沒有太大的選擇余地，只好盡可能多地將各類項目包裝成PPP項目，以便爭取財政資金支持，并盡可能多地爭取銀行貸款。

　　2不適于完全市場化的項目

　　市場化運作的基本要求，就是要采用統一的市場規則、均等的準入機會，實行普適性的國民待遇，由各類市場主體獲得平等的市場進入機會，突出特點就是強調要建立普適性的市場規則。

　　相反，PPP模式的最大特點，就是要針對具體項目的特點，研究制定特殊的實施架構安排，即每一個PPP項目的操作結構安排都不同。但是，這些項目如果采用 PPP模式的理念進行運作，需要考慮的因素要復雜得多，更要建立一套具有多維目標的可持續性的項目運作模式，針對特定項目的獨特特點，設計一套特殊的解決方案，并將體現在項目文件中，這是一項非常復雜的工作。這就在客觀上使得PPP模式在工程項目中的應用范圍受到嚴格制約。

　　PPP 項目僅用于政府采購公共服務、基礎設施及社會事業建設領域。對于完全市場化的產業領域，由于已經形成了完善的商業模式，當然不應屬于PPP的適用范圍。目前，很多地方為了爭取上級財政資金的支持，獲得銀行等金融機構專門為PPP項目提供的傾斜優惠貸款，將既不屬于政府采購公共服務領域的項目，也不屬于基礎設施和社會事業領域的項目，都包裝成PPP項目，不符合基本邏輯。

　　對于基礎設施和社會事業項目，如果通過深化投融資體制改革，明確準入規則，培育市場機制，讓社會資本投資主體通過公平競爭參與，這種項目運作模式也不是 PPP模式。今后，國家有關部門應積極推動深化投融資體制改革，為我國的基礎設施和社會事業投資項目吸引社會資本投資營造良好的市場環境條件。在實踐認知方面，決不能將PPP模式作為創新基礎設施和社會事業投資建設領域，以及投融資機制鼓勵社會投資的唯一模式。

　　3發揮平臺公司的作用

　　由于體制機制等方面的應用，部分地方政府成立的各類平臺公司存在運作不規范、違規操作等問題，形成了地方政府的大量負債，違反國務院第43號文和45號文的精神，必須進行徹底清理整頓。同時，切記不要一刀切地完全否定平臺公司的功能。

　　在很多市場經濟體制相對成熟的國家，尤其是日本、新加坡等具有東方文化傳統的國家，中央及地方各級政府都設立各種專有用途機構，這些專業機構相對獨立于政府體系，同時又與當地政府建立固定的關系，通過專業化運作承接政府分包的各項任務。通過專業機構提供的專業性服務，精簡了政府機構設置，提高了專業服務的質量和效率，降低了當地政府費用負擔。地方平臺公司熟悉當地情況，當地政府信得過，是各地實施基礎設施和社會事業項目投融資及建設運營的重要力量。因此，要積極推動地方政府所屬國有企業、事業單位、平臺公司的改制工作，提升這些專業機構承擔項目投融資建設及運營的能力和效率，發揮當地平臺公司的主力軍作用，以降低項目融資成本，減少交易成本，提高項目運作的質量和效率。

　　4做好評估論證工作

　　對 PPP模式適用范圍的判斷，總體原則是已經完全能夠市場化運作的項目不適于PPP模式，地方平臺公司有能力進行高效運作的也不適于采用PPP模式。對于那些不具備完全市場化運作的體制機制條件，同時當地平臺公司又沒有能力運作好的項目，才適宜采用PPP模式進行運作。這種運作模式雖然會讓當地政府付出更高的代價，但由于提高了項目運作效率，降低了全生命周期的項目運營成本，通過評估認為采用PPP模式的財務價值(Value for Money)大于零，比交給當地平臺公司運作更有效，則應該做出采用PPP模式的決策建議。普遍使用PPP的危害性客觀而言，由于我國當前投融資體制的深層次改革尚處于推進階段，社會資本尤其是民營資本進入生態環保工程、農業和水利工程、交通運輸設施、能源設施建設等基礎設施及社會事業領域，還有很多障礙。不具備完全市場化的運作條件，當地平臺公司也存在體制僵化、能力不足、效率不高、人才缺乏、專業經驗缺乏等問題。在當前情況下，在基礎設施和社會事業領域推廣應用PPP模式是十分必要的。同時，必須明確不能不分青紅皂白地將各類投資項目都包裝成PPP項目，以爭取政府的財政資金支出，并爭取銀行針對 PPP項目的優惠貸款。

　　很多地方政府提出非常龐大的PPP項目投資計劃，通過招商引資引入外來投資者參與當地基礎設施和社會事業項目的建設，為了滿足社會資本投資主體有關投資回報的要求，通過政府承諾、讓利、捆綁當地特色資源等方式進行項目方案策劃，將千年文化古跡的開發權、當地稀缺資源的開采權，捆綁到盈利能力不強的基礎設施和社會事業建設項目中。雖然這種操作能夠爭取一定的財政資金支持，并有可能獲得銀行貸款的支持，但當地政府將會為此付出巨大的代價，必須清晰并充分認識這種錯誤導向的危害性。

　　5讓PPP安全“著陸”

　　在當前經濟下行壓力增大的情況下，地方政府為了確保重大項目資金能夠及時到位，應審時度勢，客觀冷靜，從以下方面積極做好讓PPP安全“著陸”的工作。積極爭取發行地方政府債券。雖然債券發行對于地方政府推動的各類基礎設施和社會事業項目融資需求而言是杯水車薪，但這代表著今后地方政府依靠自身信用進行融資的改革方向，理應做好準備，積極爭取。

　　善于包裝各類所謂的PPP項目。必須清醒地認識到，當前社會各界都在大談PPP，但并不是要推進真正的PPP，而是要把PPP作為爭取財政資金及銀行貸款支持的一個手段。對于地方政府而言，發展是第一要務，因此必須適應目前政策導向的現實需要，有策略地以PPP的名義爭取各種政策支持，但在各類項目的實際運作中應采取不同的應對策略。要充分認識到，盲目地擴大PPP應用范圍將付出巨大代價，留下很多后遺癥。

　　積極深化公共服務領域改革。要適應政府職能轉變的需要，加大政府對公共服務的采購范圍，通過委托運營、資產租賃、特許經營等方式，扎實推進真正的公共服務采購，并積極爭取財政資金的支持，推進公共服務領域的市場化改革，促進公共服務專業化運作水平提高。

　　積極推進市場化項目的投資建設。對于不屬于PPP適用范圍的市場化投資項目，應盡可能地采用PPP模式進行包裝，以便爭取上級財政資金和銀行貸款的支持，但項目方案的包裝策劃不得損害當地公共利益，不得增加當地政府負擔，不得對社會資本投資主體過度讓利，并有利于當地經濟社會的可持續發展。對于難以爭取財政資金支持的市場化項目，應按照其固有的商業屬性進行招商引資，不得人為地包裝成PPP項目，避免趕時髦。

　　推進基礎設施和社會事業領域的市場化改革。通過正常的招商引資吸引社會資本，尤其是民營資本參與這類項目建設，當地政府應退出具體項目的運作環節，僅進行規劃及政策引導，不應采用PPP模式進行運作。但是，為了爭取財政資金及銀行信貸資金傾斜政策的支持，也可以故意包裝成PPP項目，但項目方案的包裝策劃不得損害當地公共利益，不得增加當地政府負擔，不得以PPP模式的名義向社會資本投資者過度讓利，并有利于當地經濟社會的可持續發展。

　　爭取由當地平臺公司承擔社會資本主體角色。應加大改革力度，加強能力建設，積極改造當地平臺公司，使之成為未來承擔當地基礎設施、社會事業及公共服務的重要平臺。為了爭取財政資金及銀行貸款的支持，可以認為這些平臺公司通過整頓、改制、提升，已經成為具有獨立法人地位的企業法人，因此可以作為社會資本投資主體對待，并成為承擔當地PPP項目的核心力量。應該強調的是，這種操作技巧并不是對傳統的地方投融資平臺運作項目的簡單回歸，而是強調必須是在改革創新的基礎上對當地平臺公司體制機制的重建和能力提升。

　　6規范PPP項目的準入管理

　　對于必須采用真正PPP模式運作的項目，應更加注意，擬建項目不具備完全的市場化運作條件，因此不能完全地推向市場。當地平臺公司由于體制機制、融資能力、專業素質等原因，不能承接這類項目。如果交由當地平臺公司進行運作，必然會付出更大的項目全壽命周期成本代價。社會資本投資主體的選擇，不能僅考慮其直接融資能力，而是應該重點考察通過PPP模式的應用所帶來的體制機制創新潛力。在基礎設施和社會事業投資建設領域，對PPP模式的推廣應用，必須回歸到深化投融資體制改革這條主線上來。采用PPP模式的主要目的，就是希望通過PPP模式的引入，與優質的外來投資者(社會資本)進行合作，通過引資和引智，促進當地基礎設施和社會事業投資建設領域的體制機制改革創新，提高效率，降低成本，使得采用PPP模式能夠帶來可接受的財務價值，減少當地政府實際支出。

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