國內軌道交通場站綜合開發政策研究

發布日期：2015-08-26來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 隨著大城市土地資源的日益稀缺，以及城市大力發展公共交通的作用日益凸顯，2012年12月，國務院出臺《關于城市優先發展公共交通的指導意見》，鼓勵支持對軌交用地的地上、地下空間，按照市場化原則實施土地綜合開發利用，收益用于彌補建設和運營虧損。2014年8月，國務院辦公廳出臺《關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》，對鐵路用地及站場毗鄰區域土地綜合開發利用政策做出了進一步的規定。

　　 近年來上海、深圳等地開始嘗試對軌道交通場站進行綜合開發利用，并初顯成效。但隨著綜合開發利用工作的深入和規模拓展，缺乏綜合開發利益合理分享機制、缺少規劃先導和缺少上蓋審批專業技術標準已成為阻礙軌交場站綜合開發可持續發展的重要瓶頸。本文以香港、上海、深圳這三個城市針對軌交場站綜合開發的政策入手，分析其政策現狀、經驗及存在問題，為今后國內其他城市制定相關政策提供參考。

　　 1香港軌交場站綜合開發政策的經驗借鑒及啟示

　　 香港是全世界人口密度最高的地方之一。總面積1103km2，人口近700萬。香港政府鼓勵發展公共交通和城市軌道交通，已建立了完善的公共交通體系。其中地鐵是最重要的出行方式，目前香港地鐵運營10條線路，約218公里，日均客流510萬人次，交通出行量達到公共交通出行量的45%以上。

　　 軌交上蓋物業開發模式主要來源于香港，而港鐵因其成功盈利運營成為我國內地地鐵建設的戰略標桿。其關鍵就是這種將軌交場站與上蓋物業的規劃同時進行，利用物業收益反哺軌道建設投資運營的“地鐵+物業”綜合開發模式，在業內備受推崇，極具借鑒意義，但要在內地全面推行還面臨著不少障礙。

　　 1、香港軌交場站綜合開發政策分析

　　 (1)香港“地鐵+物業”綜合開發的核心流程

　　 香港特區政府安排香港地鐵公司對新鐵路線進行建設、融資和運營時，根據雙方簽署的項目協議，以總承包的方式批給香港地鐵公司在車站車輛段上部及其鄰近范圍進行物業開發的權利;在與政府規劃部門協商確定了車站物業開發的主要內容和設計方案之后，香港地鐵公司將總體布局規劃提交城市計劃委員會審批。獲批后，香港地鐵公司即開始與政府土地管理部門商討補地價及獲取批地;香港地鐵公司通過公開招標尋求符合資格的發展商，并與中標的發展商簽訂發展合約，由發展商對整個開發項目進行全資建設，包括補地價。通過物業開發獲得收益部分返還用于地鐵建設運營，同時地鐵的運營又能帶動周邊物業的進一步升值，二者相輔相成。

　　 (2)土地政策：協議獲取土地，鎖定地價，發展商補繳

　　 香港地鐵公司通過協議出讓的方式從特區政府獲得地鐵沿線土地的開發權并鎖定地價，然后由地鐵公司(或集團附屬子公司)進行土地的獨立開發或作為項目發起人招入投資開發商，進行合作開發，開發商補繳地價。在這過程中，土地不流轉，權屬登記仍屬于港鐵公司，因此風險較小。地鐵公司通過物業開發的收益返還，從而實現了地鐵公司本身的造血功能，緩解了政府的財政壓力，同時完成了地鐵正外部效益的內部化。

　　 (3)規劃政策：港鐵公司主導全面規劃

　　 香港地鐵公司非常重視公司規劃能力的發展，在物業開發部門下專設了城市規劃部門，主要承擔站點周邊大片土地的區域規劃及具體項目規劃的職能，相關規劃方案只要上報香港城市規劃部門審批即可，這有利于樹立地鐵相關物業開發的壟斷地位。香港地鐵公司通過區域開發規劃，更好的承接政府戰略，承擔部分城市運營商的角色，獲得政府的支持。通過項目規劃，清晰的劃分二級開發價值鏈中，規劃設計與施工建設環節的價值。并以建設招標的方式實現對規劃設計環節的利潤占有。

　　 (4)開發模式：政府、地鐵公司、開發商聯合開發

　　 香港特區政府的優惠政策允許地鐵公司在建設地鐵車站和車場時，就上蓋物業與地產商合作(規劃有原則地改變用地性質)，建造費用和風險由地產商承擔，地鐵公司通過協議從中得到不同比例的利潤。這一模式可以做到物業開發進度、整體布局與地鐵建設進度相協調，并保證物業的市場可實現性，進而形成物業與軌道交通的良性互動，滿足各方的利益訴求。三方聯合開發，彼此互補互制，是開發地鐵物業的合理模式。

　　 (5)其他政策：明確建筑容積率和覆蓋率

　　 香港《建筑物(規劃)準則》第123F章規定了車站周邊各類用地的容積率和覆蓋率。1991年《都會計劃總體發展密度指引》將緊靠車站的地塊列為一等密度區。允許容積率6.5。目前位于城市商業中心的中環、銅鑼灣、尖東、旺角等車站周邊地塊的開發容積率大多在9—15之間，如已建成的機場鐵路、將軍澳支線的車站地區發展密度都在5以上，該密度還未計入地下及地面停車設施面積。

　　 2、香港軌交場站綜合開發政策在內地推進的障礙

　　 (1)土地轉讓政策不適用于內地

　　 香港“地鐵+物業”綜合開發模式的核心基礎是政府協議出讓土地給地鐵公司，同時鎖定地價款，地鐵公司可以確定合作方后補交地價款。而在內地，地鐵公司獲得土地基本需要通過招拍掛程序，即使協議出讓的土地范圍也很小，這使得其操作空間被局限在招拍掛環節之后，難以在土地一級開發階段，將地鐵建設、物業開發和政府區域規劃戰略結合。

　　 (2)對規劃能力要求高，內地地鐵公司有一定差距

　　 香港地鐵公司在物業開發部門下專設了城市規劃部門，主要承擔站點周邊大片土地的區域規劃及具體項目規劃的職能。而內地地鐵公司由于在地鐵物業開發上，運作時間較短、市場化經驗不足，規劃能力普遍有所差距，而且也沒有清楚地認識到規劃能力的價值，一味的抱怨政府不給政策或開發商太精明，也往往難以改變其在政府、開發商、地鐵公司三者中的弱勢被動地位。

　　 (3)香港模式實施的法律基礎內地不具備

　　 香港軌交場站綜合開發模式的操作是建立在香港具備完善的法律和財務制度的基礎之上，發展商的權益也能得到較好保障。而國內目前并不具備這樣的法律基礎，操作起來具有難度。

　　 2上海軌交場站綜合開發的主要政策分析

　　 上海軌交物業綜合開發在國內城市中起步較早，中心城區的主要站點上蓋都已進行了綜合開發，而軌交車輛基地的綜合開發利用則處于探索實踐階段。近年來，隨著軌交場站綜合開發規模的不斷增加，上海逐步認識到軌交物業綜合開發的重要性，并于2014年4月出臺了《關于推進上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用的實施意見(暫行)》，對軌交物業及土地綜合開發提出了相關指導。

　　 1、上海軌道交通場站綜合開發政策分析

　　 (1)政策背景：物業綜合開發收益彌補地鐵運營虧損

　　 作為國內最大的經濟中心，近些年來上海的土地資源日益緊缺。為此，上海2014年3月出臺了《關于進一步提高本市土地節約集約利用水平的若干意見》，明確提出：鼓勵土地立體開發和復合利用。……推進軌道交通場站、交通樞紐、公共停車場等大型基礎設施、公共設施的綜合開發利用。同時，為進一步貫徹落實《國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見》精神，創新土地集約利用方式，提升土地集約利用水平，拓展提升城市功能，轉型公共交通可持續發展模式，2014年4 月17日，上海市發改委和規土局聯合頒布了《關于推進上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用的實施意見(暫行)》，明確規定了軌交場站綜合開發的規劃編制、開發原則、開發方式等，為指導上海市今后軌交場站綜合開發提供了政策依據。同時，由于地鐵日常運營成本較高，靠票務等日常收入已無法彌補運營虧損，因此，大力推進軌交物業綜合開發，通過物業綜合開發收益彌補地鐵運營虧損，一方面能夠減輕運營部門的負擔，另一方面也能促進軌交的穩定發展。

　　 (2)土地政策：由招拍掛改為可協議出讓

　　 在土地招拍掛制度的實施前，軌交基地僅僅作為純市政交通設施用地，土地多以市政劃撥形式獲得;隨著土地招拍掛制度的實施，軌交車輛基地物業綜合開發，是屬于經營性用地，按照當前的土地制度，采取市場化的招拍掛的形式進行。但在《關于推進上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用的實施意見(暫行)》中明確：在明確規劃和形成“凈地”或“上蓋”后，可以以協議出讓方式，出讓給綜合開發主體。用于車站、軌道部分的土地，按照劃拔土地方式管理;用于經營性開發的部分，按規劃建設軌道交通前的市場評估地價收取。這打破了過去土地出讓必須通過招拍掛的方式，對鎖定開發主體、確保軌道交通安全運營、降低溝通成本、提高綜合開發效率具有積極的推動作用。

　　 (3)規劃政策：兩規合一，提升軌交建設主體在規劃的參與度

　　 在《關于推進上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用的實施意見(暫行)》中要求，加強規劃控制，通過編制總體層面的軌道交通車輛基地綜合開發利用專項規劃和軌道交通選線專項規劃，明確各場站的開發類型。由于車輛基地綜合開發的特殊性，要求綜合開發專項規劃要先于車輛基地建設，因此，規劃先導是車輛基地綜合開發順利和成功進行的保障。政策創新后，通過編制總體層面的軌道交通車輛基地綜合開發利用專項規劃和軌道交通選線專項規劃，這其中就實現了“兩規合一”，避免了之前綜合開發規劃要不斷修改、調整的繁瑣。

　　 《意見》指出，提高審批效率，在詳細規劃層面實行軌道交通車輛基地綜合開發利用規劃編制“承諾制”管理方式，由軌道交通建設主體牽頭、會同所在區縣政府開展相關工作，各部門緊密協同，經綜合專家、相關部門(工程安全、交通、消防、環保、衛生等)意見書面同意后，形成方案報送審批。該政策明確詳細規劃由軌道交通建設主體牽頭，這就避免了綜合開發規劃和控制性詳細規劃的沖突，減少了規劃層面的溝通時間和成本。

　　 (4)開發模式：自主或引入社會投資主體參與開發

　　 針對開發模式，在《關于推進上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用的實施意見(暫行)》中明確，軌道交通車輛基地綜合開發利用以軌道交通建設主體為主，軌道交通車站綜合開發利用以相關區(縣)國資公司為主，鼓勵軌道交通建設主體與相關市、區(縣)國資公司組成綜合開發主體。綜合開發主體以協議方式取得的建設用地使用權，以自主開發為主，土地使用權不得轉讓;如引入社會投資主體參與開發的，軌道交通場站建設用地使用權以招拍掛方式公開出讓。軌道交通場站建設用地成本和耕地占補平衡等相關費用，以及經營性“上蓋”建設成本，納入綜合開發土地成本。可見，上海的軌交場站綜合開發模式也趨于多樣化，比較靈活。

　　 2、上海軌交場站綜合開發政策中存在問題及建議

　　 由于處在探索與嘗試階段，上海軌交場站綜合開發項目大多仍為規劃設計方案，少數處于施工建設階段，當前上海軌交場站綜合開發面臨最大的瓶頸就是相關配套政策的缺失或者不明確，比如土地政策上應該更多考慮軌交建設主體的利益，軌交物業綜合開發的規劃設計主體不明確，各項建設專業技術審批指標不明晰等等。

　　 (1)協議出讓土地存在合作方式的限制，應不斷加以完善

　　 在《關于推進上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用的實施意見》中指出：在明確規劃和形成“凈地”或“上蓋”后，可以以協議出讓方式，出讓給綜合開發主體。然而按照上海市規土局的意見，若協議獲取土地，不可以通過股權轉讓方式合作。從上海軌交建設主體的情況來看，由于定位為一級半開發商，對項目的二級開發是引入知名品牌房企進行合作開發。借鑒香港、深圳等先進經驗，結合軌交建設主體的實踐經驗，綜合比較在建工程轉讓、股權合作、借資入股、增資擴股、代建模式等八種合作模式后，得出股權合作模式是最好的合作方式之一，稅費水平低、操作經驗豐富、雙方受益風險共擔。如果對協議獲取的土地限制股權合作的模式，政策的效用將大大降低，起不到促進車輛基地土地綜合開發的效果。因此，建議今后對該政策不斷完善，如出臺針對協議出讓的土地不限制合作方式的相關政策。

　　 此外，由于上海軌交車輛基地土地面積相對較大，平均每個基地面積可達50公頃左右，不少基地的綜合開發也難以一次性短期完成，分期、分割開發才能更好的落實方案、提升開發收益和打造高品質的物業。在軌交建設主體獲取車輛基地土地開發權之后，建議在政策上可以允許將土地進行分期、分割開發，引入不同的知名開發企業，共同將車輛基地綜合開發做好。

　　 (2)前期綜合開發規劃主體不明，需要明確規劃設計主體及權責

　　 目前上海尚缺乏對軌交物業綜合開發在地區控詳修編、規劃用地指標等方面的優惠政策，特別是軌交場站綜合開發的專項規劃，沒有明確的規劃主體，具體規劃指標也不明確。從規劃設計角度來講，規劃設計的主體缺失以及責任不明確，土地所在區域的規劃主管部門，不負責具體項目的規劃設計，而同時限定出讓土地規劃指標，又需要規劃設計方案，這就造成一個兩難的困境，誰來負責項目的規劃設計?正是這種不合理性導致地鐵停車場站建設和上蓋物業綜合開發的時序關系嚴重不協調，造成在實際過程中出現完全以地鐵建設先行為主，綜合開發嚴重滯后，整體協調性差的局面。因此需要出臺相關規劃政策，明確軌交場站綜合開發規劃主體及規劃指標，對于規劃中參與各方的權責也要進一步明晰。

　　 (3)建設審批專業技術標準缺失，應出臺相應建設規范

　　 由于軌交場站綜合開發在國內是新型事物，且不同于一般的房地產開發，在建筑設計、結構安全、消防設置、交通布局、衛生防疫、綠化要求等多方面有特殊性的要求。但目前國內尚沒有專門針對軌交場站綜合開發建設的專業技術標準，也正是由于這些技術標準的缺失，導致軌交場站綜合開發建設困難重重，進展緩慢。雖然 2013年以來，上海市政府積極組織相關部門推進軌交上蓋物業綜合開發各項政策的研究擬定，也在軌交車輛基地上蓋管理方面形成了初步的意見和指導原則，但仍未正式推出。希望政府能加快制定軌交場站綜合開發的相關建設標準，明確具體的技術指標，以便為軌交場站的綜合開發建設提供指導。

　　 3深圳軌交場站綜合開發的主要政策分析

　　 深圳市面積為 1953 平方公里，2012年人口已超1200萬人，人口密度全國最大，土地資源尤為緊張，面臨嚴峻的交通、土地和人口壓力，加上毗鄰香港，較早就認識到地鐵建設中捆綁物業開發能實現“公共交通和城市結構優化”雙重目標。因此，深圳軌交物業綜合開發的實踐在國內走在前列，目前深圳地鐵上蓋物業已達600萬平方米，在土地制度和投融資模式均進行了創新。

　　 1、深圳軌道交通場站綜合開發政策分析

　　 (1)政策背景：物業綜合開發收益彌補地鐵建設資金

　　 深圳市在軌交物業綜合開發的相關政策制定上走在了國內各城市的前列，早在深圳地鐵1號線在規劃審批時，深圳市就為物業綜合開發起草了地方性規章，2001年地鐵開始動工當年，深圳市通過了《深圳市地下鐵道建設管理暫行規定》，意圖促進地鐵沿線物業開發。該《規定》中，第39條明確 “地鐵公司對經批準取得的地鐵沿線規劃用地享有土地綜合開發權和物業管理權。綜合開發的土地地價，按未建地鐵時的地價核定出讓給地鐵公司開發。綜合開發的土地地價款，按先開發后上繳原則，根據開發進度分期繳納。地鐵公司進行地鐵沿線土地綜合開發所獲得的收益，應全部用于地鐵建設”。

　　 2010 年，深圳市政府為進一步推行地鐵上蓋物業開發建設，在《深圳市軌道交通條例(征求意見稿)》中規定：“經市政府批準，軌道交通運營單位可以利用軌道交通設施進行綜合開發和運營，即采取‘地鐵+物業’開發模式。”該條例授予軌道建設單位地鐵沿線土地及地鐵上蓋物業的綜合開發權。借鑒港鐵等商業運營模式，給予軌道交通建設運營單位土地綜合開發權，集約使用地鐵沿線土地資源，在地鐵沿線因地制宜興建住宅、寫字樓或商場，是有效支撐地鐵開發與運營、減輕財政補貼壓力的一種行之有效的地鐵綜合開發模式。同時，《條例》中明確了軌交物業綜合開發的原則、開發方式、范圍、綜合開發利用規劃、土地使用權出讓方式和價格等等，這在國內城市中也處于領先地位。

　　 (2)土地政策：土地使用權作價出資

　　 為了在現有政策環境下積極推行地鐵上蓋物業的開發建設，深圳市在土地政策方面也做出了積極的探索和嘗試。

　　 在 2012年之前，深圳實行的是設定定向條件的公開招拍掛方式、按建地鐵前鎖定地價、先開發后上繳的軌交物業土地出讓政策。如2010年的《深圳市軌道交通條例》第39條規定：綜合開發的土地地價，按未建軌道交通時的地價核定出讓給軌道交通運營單位開發。綜合開發的土地地價款，按先開發后上繳原則，根據開發進度分期繳納;對車輛段上蓋，屬土地第二次利用的，免征地價或先征后還。

　　 2012 年底以來，深圳市針對土地出讓方式進行了創新和制度改革，把土地作為一種資產，直接注入到地鐵公司，直接協議出讓。如2013年3月深圳市政府常務會議紀要(五屆七十九次)，同意公司以土地作價出資方式獲得橫崗車輛段上蓋項目、深灣站上蓋項目、前海交通樞紐上蓋項目等三塊土地，用地面積共37.96公頃，計容建面201.9萬平方米。為此，2013年5月，深圳市人民政府辦公廳出臺《深圳市國有土地使用權作價出資暫行辦法》，確定國有土地使用權作價出資在市地鐵集團有限公司、市機場(集團)有限公司、市特區建設發展集團有限公司先行先試。

　　 “作價出資”合同是由市規土委、國資委和地鐵公司三方簽定。市規土委負責用地的出讓和將來房地產開發方面的監管，國資委管土地獲取之后國有資產怎么開發經營，但開發方式不限，合作開發、自主開發均可。深圳地鐵從三期開始，市政府給出了極大的優惠政策，大約有接近800萬平方米土地會拿來作為整個三期建設的資金平衡。

　　 深圳“地鐵+物業”的投融資模式，是在政府政策支持下，將地鐵企業優化規劃出的上蓋物業和沿線白地開發資源，通過合法程序賦予地鐵企業開發權，由地鐵企業進行市場化運作，實現地鐵沿線巨大的外部效益的部分內部化，由此構建地鐵企業盈利模式，并以此支持構建并實施市場化運作的投融資模式。即通過政府注入配套融資資源(土地)，深圳地鐵集團經市場化融資解決地鐵建設資金，再通過土地資源開發收益償還借款。

　　 (3)規劃政策：明確由軌交運營單位牽頭編制

　　 《深圳市軌道交通條例》明確軌交物業綜合開發利用規劃的編制主體。由軌道交通運營單位根據規劃地政管理的有關規定組織編制軌道交通沿線特定區域的土地(包括地下及地上空間)綜合開發利用規劃，報市規劃國土部門批準并辦理土地使用權出讓手續后，組織分期實施。深圳對于軌交物業綜合開發利用規劃主體的明確，有助于規劃更好地制定和出臺，同時也有助于明確規劃中的各方職責，為軌交物業綜合開發項目的整體順利推進奠定基礎。

　　 (4)開發模式：以合作開發為主

　　 一直以來深圳地鐵上蓋物業考慮還是以合作開發為主，自主開發只占很少的比例，而且是相對簡單的部分。合作開發模式又分別采用了法人型合作模式和非法人型合作模式，前者是指深圳地鐵公司與合作方通過項目公司開展合作，后者則包括深圳地鐵公司與合作方通過簽訂共享利潤共擔風險的合作協議或者委托開發等多種方式進行合作開發。大部分地鐵上蓋物業項目，深圳地鐵公司均選擇與開發商進行合作開發，至于具體合作方式則各有不同，如塘朗上蓋物業項目通過項目公司開展合作，橫崗上蓋物業項目則通過協議的方式進行合作，而前海上蓋物業項目采用委托開發方式進行合作。僅體量較小的項目，例如深圳地鐵深大站的上蓋物業項目，才選擇單獨開發。

　　 2、深圳軌交場站綜合開發政策中存在問題及建議

　　 (1)軌交綜合開發政策缺失，應制定出臺完整的規范性指導意見

　　 從深圳軌交物業綜合開發的歷程來看，雖然其無論是開發規模以及政策創新等方面都走在了全國其他城市的前列，“地鐵+物業”開發模式也逐步成熟。但從政策和制度層面看，深圳到目前為止針對軌交物業綜合開發并未制定一套規范的、成體系的政策或制度，只是針對綜合開發中的土地使用權轉讓專門出臺了相關政策，作為深圳軌交物業綜合開發的指導性文件。深圳軌交物業綜合開發總體上還是采取一事一議的方式，雖然較為靈活，但也缺乏規范性，特別是針對軌交綜合開發中的技術標準等關鍵環節，需要出臺相關的指導性意見，以逐步達到規范統一，也有利于促進未來軌交綜合開發的系統化。

　　 (2)開發模式易受市場風險制約，應積極出臺保障性政策

　　 物業開發是軌道交通投融資平臺運作的前提和基礎，雖然深圳的土地作價出資方式對于地鐵公司建設資金的平衡帶來了較大幫助，但目前配置給深圳地鐵的土地資源項目地價及開發收益仍然不足，資源配置缺口較大。另外，由于國家房地產調控政策的實施，房地產市場在經過前一時期的非理性暴漲后，逐步趨于理性。雖然今年以來，隨著房地產調控政策的逐步放松，市場開始企穩，特別是深圳近期的房價已經領漲全國其他城市，但斷言深圳房地產市場將繼續升溫還為時過早，房價增長較快也會增加一定的市場風險，其未來走向仍然存在不確定性。由于“地鐵+物業”這種單一的資金平衡模式，可能會受房地產市場的波動影響，因此針對這一開發模式，應該制定和出臺相關保障性政策，同時也要積極創新更多的建設模式、這些都是當前值得研究和考慮的問題。

　　 (3)投融資壓力較大，市場化融資尚需出臺扶持政策

　　 軌道交通運營因投資規模大、公益性票價難以覆蓋運營成本等特征，出現巨額虧損難以避免。由于深圳軌交物業綜合開發借鑒了香港的經驗，但香港地鐵80%的利潤來自于物業，深圳地鐵則受法律環境、資金環境、稅收環境等影響，無法完全按照香港模式運營。而且，目前深圳政府關于支持軌道交通企業市場化運作的相關扶持政策，如資產折舊、融資利息、電價優惠等政策也尚未明確，這些都對軌道交通建設和運營的可持續發展造成較大的挑戰。因此，地方政府應該積極出臺相應的配套或優惠政策，有助于解決軌交建設運營的可持續發展問題。

　　 來源：瞭望智庫研究員原創稿件

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