國內(nèi)軌道交通場站綜合開發(fā)政策研究

發(fā)布日期：2015-08-26來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 隨著大城市土地資源的日益稀缺，以及城市大力發(fā)展公共交通的作用日益凸顯，2012年12月，國務(wù)院出臺《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》，鼓勵支持對軌交用地的地上、地下空間，按照市場化原則實(shí)施土地綜合開發(fā)利用，收益用于彌補(bǔ)建設(shè)和運(yùn)營虧損。2014年8月，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》，對鐵路用地及站場毗鄰區(qū)域土地綜合開發(fā)利用政策做出了進(jìn)一步的規(guī)定。

　　 近年來上海、深圳等地開始嘗試對軌道交通場站進(jìn)行綜合開發(fā)利用，并初顯成效。但隨著綜合開發(fā)利用工作的深入和規(guī)模拓展，缺乏綜合開發(fā)利益合理分享機(jī)制、缺少規(guī)劃先導(dǎo)和缺少上蓋審批專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)已成為阻礙軌交場站綜合開發(fā)可持續(xù)發(fā)展的重要瓶頸。本文以香港、上海、深圳這三個城市針對軌交場站綜合開發(fā)的政策入手，分析其政策現(xiàn)狀、經(jīng)驗(yàn)及存在問題，為今后國內(nèi)其他城市制定相關(guān)政策提供參考。

　　 1香港軌交場站綜合開發(fā)政策的經(jīng)驗(yàn)借鑒及啟示

　　 香港是全世界人口密度最高的地方之一。總面積1103km2，人口近700萬。香港政府鼓勵發(fā)展公共交通和城市軌道交通，已建立了完善的公共交通體系。其中地鐵是最重要的出行方式，目前香港地鐵運(yùn)營10條線路，約218公里，日均客流510萬人次，交通出行量達(dá)到公共交通出行量的45%以上。

　　 軌交上蓋物業(yè)開發(fā)模式主要來源于香港，而港鐵因其成功盈利運(yùn)營成為我國內(nèi)地地鐵建設(shè)的戰(zhàn)略標(biāo)桿。其關(guān)鍵就是這種將軌交場站與上蓋物業(yè)的規(guī)劃同時進(jìn)行，利用物業(yè)收益反哺軌道建設(shè)投資運(yùn)營的“地鐵+物業(yè)”綜合開發(fā)模式，在業(yè)內(nèi)備受推崇，極具借鑒意義，但要在內(nèi)地全面推行還面臨著不少障礙。

　　 1、香港軌交場站綜合開發(fā)政策分析

　　 (1)香港“地鐵+物業(yè)”綜合開發(fā)的核心流程

　　 香港特區(qū)政府安排香港地鐵公司對新鐵路線進(jìn)行建設(shè)、融資和運(yùn)營時，根據(jù)雙方簽署的項(xiàng)目協(xié)議，以總承包的方式批給香港地鐵公司在車站車輛段上部及其鄰近范圍進(jìn)行物業(yè)開發(fā)的權(quán)利;在與政府規(guī)劃部門協(xié)商確定了車站物業(yè)開發(fā)的主要內(nèi)容和設(shè)計(jì)方案之后，香港地鐵公司將總體布局規(guī)劃提交城市計(jì)劃委員會審批。獲批后，香港地鐵公司即開始與政府土地管理部門商討補(bǔ)地價及獲取批地;香港地鐵公司通過公開招標(biāo)尋求符合資格的發(fā)展商，并與中標(biāo)的發(fā)展商簽訂發(fā)展合約，由發(fā)展商對整個開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行全資建設(shè)，包括補(bǔ)地價。通過物業(yè)開發(fā)獲得收益部分返還用于地鐵建設(shè)運(yùn)營，同時地鐵的運(yùn)營又能帶動周邊物業(yè)的進(jìn)一步升值，二者相輔相成。

　　 (2)土地政策：協(xié)議獲取土地，鎖定地價，發(fā)展商補(bǔ)繳

　　 香港地鐵公司通過協(xié)議出讓的方式從特區(qū)政府獲得地鐵沿線土地的開發(fā)權(quán)并鎖定地價，然后由地鐵公司(或集團(tuán)附屬子公司)進(jìn)行土地的獨(dú)立開發(fā)或作為項(xiàng)目發(fā)起人招入投資開發(fā)商，進(jìn)行合作開發(fā)，開發(fā)商補(bǔ)繳地價。在這過程中，土地不流轉(zhuǎn)，權(quán)屬登記仍屬于港鐵公司，因此風(fēng)險較小。地鐵公司通過物業(yè)開發(fā)的收益返還，從而實(shí)現(xiàn)了地鐵公司本身的造血功能，緩解了政府的財(cái)政壓力，同時完成了地鐵正外部效益的內(nèi)部化。

　　 (3)規(guī)劃政策：港鐵公司主導(dǎo)全面規(guī)劃

　　 香港地鐵公司非常重視公司規(guī)劃能力的發(fā)展，在物業(yè)開發(fā)部門下專設(shè)了城市規(guī)劃部門，主要承擔(dān)站點(diǎn)周邊大片土地的區(qū)域規(guī)劃及具體項(xiàng)目規(guī)劃的職能，相關(guān)規(guī)劃方案只要上報(bào)香港城市規(guī)劃部門審批即可，這有利于樹立地鐵相關(guān)物業(yè)開發(fā)的壟斷地位。香港地鐵公司通過區(qū)域開發(fā)規(guī)劃，更好的承接政府戰(zhàn)略，承擔(dān)部分城市運(yùn)營商的角色，獲得政府的支持。通過項(xiàng)目規(guī)劃，清晰的劃分二級開發(fā)價值鏈中，規(guī)劃設(shè)計(jì)與施工建設(shè)環(huán)節(jié)的價值。并以建設(shè)招標(biāo)的方式實(shí)現(xiàn)對規(guī)劃設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的利潤占有。

　　 (4)開發(fā)模式：政府、地鐵公司、開發(fā)商聯(lián)合開發(fā)

　　 香港特區(qū)政府的優(yōu)惠政策允許地鐵公司在建設(shè)地鐵車站和車場時，就上蓋物業(yè)與地產(chǎn)商合作(規(guī)劃有原則地改變用地性質(zhì))，建造費(fèi)用和風(fēng)險由地產(chǎn)商承擔(dān)，地鐵公司通過協(xié)議從中得到不同比例的利潤。這一模式可以做到物業(yè)開發(fā)進(jìn)度、整體布局與地鐵建設(shè)進(jìn)度相協(xié)調(diào)，并保證物業(yè)的市場可實(shí)現(xiàn)性，進(jìn)而形成物業(yè)與軌道交通的良性互動，滿足各方的利益訴求。三方聯(lián)合開發(fā)，彼此互補(bǔ)互制，是開發(fā)地鐵物業(yè)的合理模式。

　　 (5)其他政策：明確建筑容積率和覆蓋率

　　 香港《建筑物(規(guī)劃)準(zhǔn)則》第123F章規(guī)定了車站周邊各類用地的容積率和覆蓋率。1991年《都會計(jì)劃總體發(fā)展密度指引》將緊靠車站的地塊列為一等密度區(qū)。允許容積率6.5。目前位于城市商業(yè)中心的中環(huán)、銅鑼灣、尖東、旺角等車站周邊地塊的開發(fā)容積率大多在9—15之間，如已建成的機(jī)場鐵路、將軍澳支線的車站地區(qū)發(fā)展密度都在5以上，該密度還未計(jì)入地下及地面停車設(shè)施面積。

　　 2、香港軌交場站綜合開發(fā)政策在內(nèi)地推進(jìn)的障礙

　　 (1)土地轉(zhuǎn)讓政策不適用于內(nèi)地

　　 香港“地鐵+物業(yè)”綜合開發(fā)模式的核心基礎(chǔ)是政府協(xié)議出讓土地給地鐵公司，同時鎖定地價款，地鐵公司可以確定合作方后補(bǔ)交地價款。而在內(nèi)地，地鐵公司獲得土地基本需要通過招拍掛程序，即使協(xié)議出讓的土地范圍也很小，這使得其操作空間被局限在招拍掛環(huán)節(jié)之后，難以在土地一級開發(fā)階段，將地鐵建設(shè)、物業(yè)開發(fā)和政府區(qū)域規(guī)劃戰(zhàn)略結(jié)合。

　　 (2)對規(guī)劃能力要求高，內(nèi)地地鐵公司有一定差距

　　 香港地鐵公司在物業(yè)開發(fā)部門下專設(shè)了城市規(guī)劃部門，主要承擔(dān)站點(diǎn)周邊大片土地的區(qū)域規(guī)劃及具體項(xiàng)目規(guī)劃的職能。而內(nèi)地地鐵公司由于在地鐵物業(yè)開發(fā)上，運(yùn)作時間較短、市場化經(jīng)驗(yàn)不足，規(guī)劃能力普遍有所差距，而且也沒有清楚地認(rèn)識到規(guī)劃能力的價值，一味的抱怨政府不給政策或開發(fā)商太精明，也往往難以改變其在政府、開發(fā)商、地鐵公司三者中的弱勢被動地位。

　　 (3)香港模式實(shí)施的法律基礎(chǔ)內(nèi)地不具備

　　 香港軌交場站綜合開發(fā)模式的操作是建立在香港具備完善的法律和財(cái)務(wù)制度的基礎(chǔ)之上，發(fā)展商的權(quán)益也能得到較好保障。而國內(nèi)目前并不具備這樣的法律基礎(chǔ)，操作起來具有難度。

　　 2上海軌交場站綜合開發(fā)的主要政策分析

　　 上海軌交物業(yè)綜合開發(fā)在國內(nèi)城市中起步較早，中心城區(qū)的主要站點(diǎn)上蓋都已進(jìn)行了綜合開發(fā)，而軌交車輛基地的綜合開發(fā)利用則處于探索實(shí)踐階段。近年來，隨著軌交場站綜合開發(fā)規(guī)模的不斷增加，上海逐步認(rèn)識到軌交物業(yè)綜合開發(fā)的重要性，并于2014年4月出臺了《關(guān)于推進(jìn)上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實(shí)施意見(暫行)》，對軌交物業(yè)及土地綜合開發(fā)提出了相關(guān)指導(dǎo)。

　　 1、上海軌道交通場站綜合開發(fā)政策分析

　　 (1)政策背景：物業(yè)綜合開發(fā)收益彌補(bǔ)地鐵運(yùn)營虧損

　　 作為國內(nèi)最大的經(jīng)濟(jì)中心，近些年來上海的土地資源日益緊缺。為此，上海2014年3月出臺了《關(guān)于進(jìn)一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平的若干意見》，明確提出：鼓勵土地立體開發(fā)和復(fù)合利用。……推進(jìn)軌道交通場站、交通樞紐、公共停車場等大型基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施的綜合開發(fā)利用。同時，為進(jìn)一步貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》精神，創(chuàng)新土地集約利用方式，提升土地集約利用水平，拓展提升城市功能，轉(zhuǎn)型公共交通可持續(xù)發(fā)展模式，2014年4 月17日，上海市發(fā)改委和規(guī)土局聯(lián)合頒布了《關(guān)于推進(jìn)上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實(shí)施意見(暫行)》，明確規(guī)定了軌交場站綜合開發(fā)的規(guī)劃編制、開發(fā)原則、開發(fā)方式等，為指導(dǎo)上海市今后軌交場站綜合開發(fā)提供了政策依據(jù)。同時，由于地鐵日常運(yùn)營成本較高，靠票務(wù)等日常收入已無法彌補(bǔ)運(yùn)營虧損，因此，大力推進(jìn)軌交物業(yè)綜合開發(fā)，通過物業(yè)綜合開發(fā)收益彌補(bǔ)地鐵運(yùn)營虧損，一方面能夠減輕運(yùn)營部門的負(fù)擔(dān)，另一方面也能促進(jìn)軌交的穩(wěn)定發(fā)展。

　　 (2)土地政策：由招拍掛改為可協(xié)議出讓

　　 在土地招拍掛制度的實(shí)施前，軌交基地僅僅作為純市政交通設(shè)施用地，土地多以市政劃撥形式獲得;隨著土地招拍掛制度的實(shí)施，軌交車輛基地物業(yè)綜合開發(fā)，是屬于經(jīng)營性用地，按照當(dāng)前的土地制度，采取市場化的招拍掛的形式進(jìn)行。但在《關(guān)于推進(jìn)上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實(shí)施意見(暫行)》中明確：在明確規(guī)劃和形成“凈地”或“上蓋”后，可以以協(xié)議出讓方式，出讓給綜合開發(fā)主體。用于車站、軌道部分的土地，按照劃拔土地方式管理;用于經(jīng)營性開發(fā)的部分，按規(guī)劃建設(shè)軌道交通前的市場評估地價收取。這打破了過去土地出讓必須通過招拍掛的方式，對鎖定開發(fā)主體、確保軌道交通安全運(yùn)營、降低溝通成本、提高綜合開發(fā)效率具有積極的推動作用。

　　 (3)規(guī)劃政策：兩規(guī)合一，提升軌交建設(shè)主體在規(guī)劃的參與度

　　 在《關(guān)于推進(jìn)上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實(shí)施意見(暫行)》中要求，加強(qiáng)規(guī)劃控制，通過編制總體層面的軌道交通車輛基地綜合開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃和軌道交通選線專項(xiàng)規(guī)劃，明確各場站的開發(fā)類型。由于車輛基地綜合開發(fā)的特殊性，要求綜合開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃要先于車輛基地建設(shè)，因此，規(guī)劃先導(dǎo)是車輛基地綜合開發(fā)順利和成功進(jìn)行的保障。政策創(chuàng)新后，通過編制總體層面的軌道交通車輛基地綜合開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃和軌道交通選線專項(xiàng)規(guī)劃，這其中就實(shí)現(xiàn)了“兩規(guī)合一”，避免了之前綜合開發(fā)規(guī)劃要不斷修改、調(diào)整的繁瑣。

　　 《意見》指出，提高審批效率，在詳細(xì)規(guī)劃層面實(shí)行軌道交通車輛基地綜合開發(fā)利用規(guī)劃編制“承諾制”管理方式，由軌道交通建設(shè)主體牽頭、會同所在區(qū)縣政府開展相關(guān)工作，各部門緊密協(xié)同，經(jīng)綜合專家、相關(guān)部門(工程安全、交通、消防、環(huán)保、衛(wèi)生等)意見書面同意后，形成方案報(bào)送審批。該政策明確詳細(xì)規(guī)劃由軌道交通建設(shè)主體牽頭，這就避免了綜合開發(fā)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃的沖突，減少了規(guī)劃層面的溝通時間和成本。

　　 (4)開發(fā)模式：自主或引入社會投資主體參與開發(fā)

　　 針對開發(fā)模式，在《關(guān)于推進(jìn)上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實(shí)施意見(暫行)》中明確，軌道交通車輛基地綜合開發(fā)利用以軌道交通建設(shè)主體為主，軌道交通車站綜合開發(fā)利用以相關(guān)區(qū)(縣)國資公司為主，鼓勵軌道交通建設(shè)主體與相關(guān)市、區(qū)(縣)國資公司組成綜合開發(fā)主體。綜合開發(fā)主體以協(xié)議方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)，以自主開發(fā)為主，土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓;如引入社會投資主體參與開發(fā)的，軌道交通場站建設(shè)用地使用權(quán)以招拍掛方式公開出讓。軌道交通場站建設(shè)用地成本和耕地占補(bǔ)平衡等相關(guān)費(fèi)用，以及經(jīng)營性“上蓋”建設(shè)成本，納入綜合開發(fā)土地成本。可見，上海的軌交場站綜合開發(fā)模式也趨于多樣化，比較靈活。

　　 2、上海軌交場站綜合開發(fā)政策中存在問題及建議

　　 由于處在探索與嘗試階段，上海軌交場站綜合開發(fā)項(xiàng)目大多仍為規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，少數(shù)處于施工建設(shè)階段，當(dāng)前上海軌交場站綜合開發(fā)面臨最大的瓶頸就是相關(guān)配套政策的缺失或者不明確，比如土地政策上應(yīng)該更多考慮軌交建設(shè)主體的利益，軌交物業(yè)綜合開發(fā)的規(guī)劃設(shè)計(jì)主體不明確，各項(xiàng)建設(shè)專業(yè)技術(shù)審批指標(biāo)不明晰等等。

　　 (1)協(xié)議出讓土地存在合作方式的限制，應(yīng)不斷加以完善

　　 在《關(guān)于推進(jìn)上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實(shí)施意見》中指出：在明確規(guī)劃和形成“凈地”或“上蓋”后，可以以協(xié)議出讓方式，出讓給綜合開發(fā)主體。然而按照上海市規(guī)土局的意見，若協(xié)議獲取土地，不可以通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式合作。從上海軌交建設(shè)主體的情況來看，由于定位為一級半開發(fā)商，對項(xiàng)目的二級開發(fā)是引入知名品牌房企進(jìn)行合作開發(fā)。借鑒香港、深圳等先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合軌交建設(shè)主體的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，綜合比較在建工程轉(zhuǎn)讓、股權(quán)合作、借資入股、增資擴(kuò)股、代建模式等八種合作模式后，得出股權(quán)合作模式是最好的合作方式之一，稅費(fèi)水平低、操作經(jīng)驗(yàn)豐富、雙方受益風(fēng)險共擔(dān)。如果對協(xié)議獲取的土地限制股權(quán)合作的模式，政策的效用將大大降低，起不到促進(jìn)車輛基地土地綜合開發(fā)的效果。因此，建議今后對該政策不斷完善，如出臺針對協(xié)議出讓的土地不限制合作方式的相關(guān)政策。

　　 此外，由于上海軌交車輛基地土地面積相對較大，平均每個基地面積可達(dá)50公頃左右，不少基地的綜合開發(fā)也難以一次性短期完成，分期、分割開發(fā)才能更好的落實(shí)方案、提升開發(fā)收益和打造高品質(zhì)的物業(yè)。在軌交建設(shè)主體獲取車輛基地土地開發(fā)權(quán)之后，建議在政策上可以允許將土地進(jìn)行分期、分割開發(fā)，引入不同的知名開發(fā)企業(yè)，共同將車輛基地綜合開發(fā)做好。

　　 (2)前期綜合開發(fā)規(guī)劃主體不明，需要明確規(guī)劃設(shè)計(jì)主體及權(quán)責(zé)

　　 目前上海尚缺乏對軌交物業(yè)綜合開發(fā)在地區(qū)控詳修編、規(guī)劃用地指標(biāo)等方面的優(yōu)惠政策，特別是軌交場站綜合開發(fā)的專項(xiàng)規(guī)劃，沒有明確的規(guī)劃主體，具體規(guī)劃指標(biāo)也不明確。從規(guī)劃設(shè)計(jì)角度來講，規(guī)劃設(shè)計(jì)的主體缺失以及責(zé)任不明確，土地所在區(qū)域的規(guī)劃主管部門，不負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)，而同時限定出讓土地規(guī)劃指標(biāo)，又需要規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，這就造成一個兩難的困境，誰來負(fù)責(zé)項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)?正是這種不合理性導(dǎo)致地鐵停車場站建設(shè)和上蓋物業(yè)綜合開發(fā)的時序關(guān)系嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，造成在實(shí)際過程中出現(xiàn)完全以地鐵建設(shè)先行為主，綜合開發(fā)嚴(yán)重滯后，整體協(xié)調(diào)性差的局面。因此需要出臺相關(guān)規(guī)劃政策，明確軌交場站綜合開發(fā)規(guī)劃主體及規(guī)劃指標(biāo)，對于規(guī)劃中參與各方的權(quán)責(zé)也要進(jìn)一步明晰。

　　 (3)建設(shè)審批專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺失，應(yīng)出臺相應(yīng)建設(shè)規(guī)范

　　 由于軌交場站綜合開發(fā)在國內(nèi)是新型事物，且不同于一般的房地產(chǎn)開發(fā)，在建筑設(shè)計(jì)、結(jié)構(gòu)安全、消防設(shè)置、交通布局、衛(wèi)生防疫、綠化要求等多方面有特殊性的要求。但目前國內(nèi)尚沒有專門針對軌交場站綜合開發(fā)建設(shè)的專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，也正是由于這些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的缺失，導(dǎo)致軌交場站綜合開發(fā)建設(shè)困難重重，進(jìn)展緩慢。雖然 2013年以來，上海市政府積極組織相關(guān)部門推進(jìn)軌交上蓋物業(yè)綜合開發(fā)各項(xiàng)政策的研究擬定，也在軌交車輛基地上蓋管理方面形成了初步的意見和指導(dǎo)原則，但仍未正式推出。希望政府能加快制定軌交場站綜合開發(fā)的相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，明確具體的技術(shù)指標(biāo)，以便為軌交場站的綜合開發(fā)建設(shè)提供指導(dǎo)。

　　 3深圳軌交場站綜合開發(fā)的主要政策分析

　　 深圳市面積為 1953 平方公里，2012年人口已超1200萬人，人口密度全國最大，土地資源尤為緊張，面臨嚴(yán)峻的交通、土地和人口壓力，加上毗鄰香港，較早就認(rèn)識到地鐵建設(shè)中捆綁物業(yè)開發(fā)能實(shí)現(xiàn)“公共交通和城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化”雙重目標(biāo)。因此，深圳軌交物業(yè)綜合開發(fā)的實(shí)踐在國內(nèi)走在前列，目前深圳地鐵上蓋物業(yè)已達(dá)600萬平方米，在土地制度和投融資模式均進(jìn)行了創(chuàng)新。

　　 1、深圳軌道交通場站綜合開發(fā)政策分析

　　 (1)政策背景：物業(yè)綜合開發(fā)收益彌補(bǔ)地鐵建設(shè)資金

　　 深圳市在軌交物業(yè)綜合開發(fā)的相關(guān)政策制定上走在了國內(nèi)各城市的前列，早在深圳地鐵1號線在規(guī)劃審批時，深圳市就為物業(yè)綜合開發(fā)起草了地方性規(guī)章，2001年地鐵開始動工當(dāng)年，深圳市通過了《深圳市地下鐵道建設(shè)管理暫行規(guī)定》，意圖促進(jìn)地鐵沿線物業(yè)開發(fā)。該《規(guī)定》中，第39條明確 “地鐵公司對經(jīng)批準(zhǔn)取得的地鐵沿線規(guī)劃用地享有土地綜合開發(fā)權(quán)和物業(yè)管理權(quán)。綜合開發(fā)的土地地價，按未建地鐵時的地價核定出讓給地鐵公司開發(fā)。綜合開發(fā)的土地地價款，按先開發(fā)后上繳原則，根據(jù)開發(fā)進(jìn)度分期繳納。地鐵公司進(jìn)行地鐵沿線土地綜合開發(fā)所獲得的收益，應(yīng)全部用于地鐵建設(shè)”。

　　 2010 年，深圳市政府為進(jìn)一步推行地鐵上蓋物業(yè)開發(fā)建設(shè)，在《深圳市軌道交通條例(征求意見稿)》中規(guī)定：“經(jīng)市政府批準(zhǔn)，軌道交通運(yùn)營單位可以利用軌道交通設(shè)施進(jìn)行綜合開發(fā)和運(yùn)營，即采取‘地鐵+物業(yè)’開發(fā)模式。”該條例授予軌道建設(shè)單位地鐵沿線土地及地鐵上蓋物業(yè)的綜合開發(fā)權(quán)。借鑒港鐵等商業(yè)運(yùn)營模式，給予軌道交通建設(shè)運(yùn)營單位土地綜合開發(fā)權(quán)，集約使用地鐵沿線土地資源，在地鐵沿線因地制宜興建住宅、寫字樓或商場，是有效支撐地鐵開發(fā)與運(yùn)營、減輕財(cái)政補(bǔ)貼壓力的一種行之有效的地鐵綜合開發(fā)模式。同時，《條例》中明確了軌交物業(yè)綜合開發(fā)的原則、開發(fā)方式、范圍、綜合開發(fā)利用規(guī)劃、土地使用權(quán)出讓方式和價格等等，這在國內(nèi)城市中也處于領(lǐng)先地位。

　　 (2)土地政策：土地使用權(quán)作價出資

　　 為了在現(xiàn)有政策環(huán)境下積極推行地鐵上蓋物業(yè)的開發(fā)建設(shè)，深圳市在土地政策方面也做出了積極的探索和嘗試。

　　 在 2012年之前，深圳實(shí)行的是設(shè)定定向條件的公開招拍掛方式、按建地鐵前鎖定地價、先開發(fā)后上繳的軌交物業(yè)土地出讓政策。如2010年的《深圳市軌道交通條例》第39條規(guī)定：綜合開發(fā)的土地地價，按未建軌道交通時的地價核定出讓給軌道交通運(yùn)營單位開發(fā)。綜合開發(fā)的土地地價款，按先開發(fā)后上繳原則，根據(jù)開發(fā)進(jìn)度分期繳納;對車輛段上蓋，屬土地第二次利用的，免征地價或先征后還。

　　 2012 年底以來，深圳市針對土地出讓方式進(jìn)行了創(chuàng)新和制度改革，把土地作為一種資產(chǎn)，直接注入到地鐵公司，直接協(xié)議出讓。如2013年3月深圳市政府常務(wù)會議紀(jì)要(五屆七十九次)，同意公司以土地作價出資方式獲得橫崗車輛段上蓋項(xiàng)目、深灣站上蓋項(xiàng)目、前海交通樞紐上蓋項(xiàng)目等三塊土地，用地面積共37.96公頃，計(jì)容建面201.9萬平方米。為此，2013年5月，深圳市人民政府辦公廳出臺《深圳市國有土地使用權(quán)作價出資暫行辦法》，確定國有土地使用權(quán)作價出資在市地鐵集團(tuán)有限公司、市機(jī)場(集團(tuán))有限公司、市特區(qū)建設(shè)發(fā)展集團(tuán)有限公司先行先試。

　　 “作價出資”合同是由市規(guī)土委、國資委和地鐵公司三方簽定。市規(guī)土委負(fù)責(zé)用地的出讓和將來房地產(chǎn)開發(fā)方面的監(jiān)管，國資委管土地獲取之后國有資產(chǎn)怎么開發(fā)經(jīng)營，但開發(fā)方式不限，合作開發(fā)、自主開發(fā)均可。深圳地鐵從三期開始，市政府給出了極大的優(yōu)惠政策，大約有接近800萬平方米土地會拿來作為整個三期建設(shè)的資金平衡。

　　 深圳“地鐵+物業(yè)”的投融資模式，是在政府政策支持下，將地鐵企業(yè)優(yōu)化規(guī)劃出的上蓋物業(yè)和沿線白地開發(fā)資源，通過合法程序賦予地鐵企業(yè)開發(fā)權(quán)，由地鐵企業(yè)進(jìn)行市場化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)地鐵沿線巨大的外部效益的部分內(nèi)部化，由此構(gòu)建地鐵企業(yè)盈利模式，并以此支持構(gòu)建并實(shí)施市場化運(yùn)作的投融資模式。即通過政府注入配套融資資源(土地)，深圳地鐵集團(tuán)經(jīng)市場化融資解決地鐵建設(shè)資金，再通過土地資源開發(fā)收益償還借款。

　　 (3)規(guī)劃政策：明確由軌交運(yùn)營單位牽頭編制

　　 《深圳市軌道交通條例》明確軌交物業(yè)綜合開發(fā)利用規(guī)劃的編制主體。由軌道交通運(yùn)營單位根據(jù)規(guī)劃地政管理的有關(guān)規(guī)定組織編制軌道交通沿線特定區(qū)域的土地(包括地下及地上空間)綜合開發(fā)利用規(guī)劃，報(bào)市規(guī)劃國土部門批準(zhǔn)并辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)后，組織分期實(shí)施。深圳對于軌交物業(yè)綜合開發(fā)利用規(guī)劃主體的明確，有助于規(guī)劃更好地制定和出臺，同時也有助于明確規(guī)劃中的各方職責(zé)，為軌交物業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目的整體順利推進(jìn)奠定基礎(chǔ)。

　　 (4)開發(fā)模式：以合作開發(fā)為主

　　 一直以來深圳地鐵上蓋物業(yè)考慮還是以合作開發(fā)為主，自主開發(fā)只占很少的比例，而且是相對簡單的部分。合作開發(fā)模式又分別采用了法人型合作模式和非法人型合作模式，前者是指深圳地鐵公司與合作方通過項(xiàng)目公司開展合作，后者則包括深圳地鐵公司與合作方通過簽訂共享利潤共擔(dān)風(fēng)險的合作協(xié)議或者委托開發(fā)等多種方式進(jìn)行合作開發(fā)。大部分地鐵上蓋物業(yè)項(xiàng)目，深圳地鐵公司均選擇與開發(fā)商進(jìn)行合作開發(fā)，至于具體合作方式則各有不同，如塘朗上蓋物業(yè)項(xiàng)目通過項(xiàng)目公司開展合作，橫崗上蓋物業(yè)項(xiàng)目則通過協(xié)議的方式進(jìn)行合作，而前海上蓋物業(yè)項(xiàng)目采用委托開發(fā)方式進(jìn)行合作。僅體量較小的項(xiàng)目，例如深圳地鐵深大站的上蓋物業(yè)項(xiàng)目，才選擇單獨(dú)開發(fā)。

　　 2、深圳軌交場站綜合開發(fā)政策中存在問題及建議

　　 (1)軌交綜合開發(fā)政策缺失，應(yīng)制定出臺完整的規(guī)范性指導(dǎo)意見

　　 從深圳軌交物業(yè)綜合開發(fā)的歷程來看，雖然其無論是開發(fā)規(guī)模以及政策創(chuàng)新等方面都走在了全國其他城市的前列，“地鐵+物業(yè)”開發(fā)模式也逐步成熟。但從政策和制度層面看，深圳到目前為止針對軌交物業(yè)綜合開發(fā)并未制定一套規(guī)范的、成體系的政策或制度，只是針對綜合開發(fā)中的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓專門出臺了相關(guān)政策，作為深圳軌交物業(yè)綜合開發(fā)的指導(dǎo)性文件。深圳軌交物業(yè)綜合開發(fā)總體上還是采取一事一議的方式，雖然較為靈活，但也缺乏規(guī)范性，特別是針對軌交綜合開發(fā)中的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，需要出臺相關(guān)的指導(dǎo)性意見，以逐步達(dá)到規(guī)范統(tǒng)一，也有利于促進(jìn)未來軌交綜合開發(fā)的系統(tǒng)化。

　　 (2)開發(fā)模式易受市場風(fēng)險制約，應(yīng)積極出臺保障性政策

　　 物業(yè)開發(fā)是軌道交通投融資平臺運(yùn)作的前提和基礎(chǔ)，雖然深圳的土地作價出資方式對于地鐵公司建設(shè)資金的平衡帶來了較大幫助，但目前配置給深圳地鐵的土地資源項(xiàng)目地價及開發(fā)收益仍然不足，資源配置缺口較大。另外，由于國家房地產(chǎn)調(diào)控政策的實(shí)施，房地產(chǎn)市場在經(jīng)過前一時期的非理性暴漲后，逐步趨于理性。雖然今年以來，隨著房地產(chǎn)調(diào)控政策的逐步放松，市場開始企穩(wěn)，特別是深圳近期的房價已經(jīng)領(lǐng)漲全國其他城市，但斷言深圳房地產(chǎn)市場將繼續(xù)升溫還為時過早，房價增長較快也會增加一定的市場風(fēng)險，其未來走向仍然存在不確定性。由于“地鐵+物業(yè)”這種單一的資金平衡模式，可能會受房地產(chǎn)市場的波動影響，因此針對這一開發(fā)模式，應(yīng)該制定和出臺相關(guān)保障性政策，同時也要積極創(chuàng)新更多的建設(shè)模式、這些都是當(dāng)前值得研究和考慮的問題。

　　 (3)投融資壓力較大，市場化融資尚需出臺扶持政策

　　 軌道交通運(yùn)營因投資規(guī)模大、公益性票價難以覆蓋運(yùn)營成本等特征，出現(xiàn)巨額虧損難以避免。由于深圳軌交物業(yè)綜合開發(fā)借鑒了香港的經(jīng)驗(yàn)，但香港地鐵80%的利潤來自于物業(yè)，深圳地鐵則受法律環(huán)境、資金環(huán)境、稅收環(huán)境等影響，無法完全按照香港模式運(yùn)營。而且，目前深圳政府關(guān)于支持軌道交通企業(yè)市場化運(yùn)作的相關(guān)扶持政策，如資產(chǎn)折舊、融資利息、電價優(yōu)惠等政策也尚未明確，這些都對軌道交通建設(shè)和運(yùn)營的可持續(xù)發(fā)展造成較大的挑戰(zhàn)。因此，地方政府應(yīng)該積極出臺相應(yīng)的配套或優(yōu)惠政策，有助于解決軌交建設(shè)運(yùn)營的可持續(xù)發(fā)展問題。

　　 來源：瞭望智庫研究員原創(chuàng)稿件

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