韓國PPP的立法與模式變遷

發(fā)布日期：2015-08-31來源：網(wǎng)絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 韓國作為亞洲少數(shù)幾個擁有較為完善PPP立法的國家，歷經(jīng)十余年的變遷，PPP法案幾經(jīng)修訂，形成了獨具特色的韓國PPP法律體系。

　　 20世紀90年代，韓國PPP以BOT模式為主，運用于交通基礎設施領域;2005年開始學習英日經(jīng)驗并修訂“PPP法案”，引入BTL模式，擴大民間資本進入領域。時至今日，中國PPP立法正酣，韓國經(jīng)驗在一定程度上值得中國學習。然而，學界目前對韓國PPP法案重視程度和了解程度并不深入。為了彌補國內(nèi)對韓國PPP 法律及實踐了解知之甚少的缺陷，本文立足于公私基礎設施投資管理中心(PIMAC)公開的數(shù)據(jù)和資料，力求對韓國PPP制度進行系統(tǒng)的梳理和介紹。

　　 公私基礎設施投資管理中心(PIMAC)乃1998年根據(jù)韓國PPP法案第23-1條設立，最初名為“韓國私人基礎設施投資中心”(Private Infrastructure Investment Center of Korea, PICOK)，負責韓國所有與PPP相關的工作。2005年隨著韓國PPP法案的修訂，該中心更名為“韓國公私基礎設施投資管理中心”(Public and Private Infrastructure Investment Management Center of Korea, PIMAC)，隸屬于韓國發(fā)展部，成為韓國唯一一個負責公私合作基礎設施投資的公共組織。

　　 韓國PPP立法變遷

　　 韓國于1994年頒布首部PPP法——《促進私人資本參與社會間接資本投資法》(Act on Promotion of Private Capital into Social Overhead Capital Investment. Act No.4773)。在此之前，韓國政府主要依據(jù)《公路法》、《港口法》等與基礎設施相關部門的法律法規(guī)來規(guī)范民間資本介入。由于缺乏統(tǒng)一法律制度的保障，韓國民間資本進入基礎設施領域的意愿并不強烈，1991年僅為2000億左右韓元。在受1997年亞洲金融危機的影響后，韓國經(jīng)濟遭到極大創(chuàng)傷，政府資金急劇減少，投資能力下降，政府遂于1998年修訂PPP法案，更名為《基礎設施公私伙伴關系法》(Act on Private Investment inInfrastructure ,Act No.5624)，確定了該法案的優(yōu)先效力，廢除一些對私人資本的限制，促進私人資本在韓國城鎮(zhèn)化中發(fā)揮更大的作用。2005年韓國第三次修訂PPP法案，將其更名為《民間參與基礎設施法》( Act on Private Participation inInfrastructure, Act No 7386)。

　　 最初，韓國PPP項目主要集中在交通基礎設施領域，但在2005年PPP法案修改之后，PPP項目的潛在規(guī)模已經(jīng)覆蓋到所有與人們?nèi)粘Ｉ罹o密相關的基礎設施，例如，學校、醫(yī)療設備、文娛和體育中心以及公共住房。依據(jù)PPP法案及其執(zhí)行條例，PPP項目符合條件的基礎設施類型有16個領域共計48種。

　　 此外，韓國的PPP依據(jù)發(fā)起者的類別主要分為兩種類型，分別為“政府立項招標項目”(Solicited Projects)和“企業(yè)主動建議型”( Unsolicited Projects)。前者“政府立項招標項目”是指由政府發(fā)現(xiàn)潛在的PPP項目并且主動尋找特許經(jīng)營者，后者“企業(yè)主動建議項目”是指企業(yè)可以向政府提議開發(fā)那些有較高市場需求卻因為政府預算限制而被擱置的項目。

　　 韓國PPP模式變遷：從BTO到BTL

　　 在 1994年韓國PPP法剛出臺時，政府明確界定了BTO、BOT和BOO三種模式，并規(guī)定交通、供水等10個重要領域必須采用BTO模式，對燃氣、公交等 18個次要或經(jīng)營性強的領域可以使用BOT和BOO模式。這種限制導致韓國1994年PPP項目遭到冷遇，在政府于1994年公布的452個項目中，只有不到三分之一的項目得到私人參與，順利完成的更在少數(shù)。1998年韓國PPP法修改后，廢除了在某些領域強制使用BTO模式的規(guī)定，2005韓國PPP法案第三次修改后開始引入BTL模式。此后，韓國的PPP項目逐漸增加。

　　 (一)BTO(Build–Transfer–Own)模式。

　　 韓國作為亞洲少數(shù)幾個擁有較為完善PPP立法的國家，歷經(jīng)十余年的變遷，PPP法案幾經(jīng)修訂，形成了獨具特色的韓國PPP法律體系。

　　 20世紀90年代，韓國PPP以BOT模式為主，運用于交通基礎設施領域;2005年開始學習英日經(jīng)驗并修訂“PPP法案”，引入BTL模式，擴大民間資本進入領域。時至今日，中國PPP立法正酣，韓國經(jīng)驗在一定程度上值得中國學習。然而，學界目前對韓國PPP法案重視程度和了解程度并不深入。為了彌補國內(nèi)對韓國PPP 法律及實踐了解知之甚少的缺陷，本文立足于公私基礎設施投資管理中心(PIMAC)公開的數(shù)據(jù)和資料，力求對韓國PPP制度進行系統(tǒng)的梳理和介紹。

　　 公私基礎設施投資管理中心(PIMAC)乃1998年根據(jù)韓國PPP法案第23-1條設立，最初名為“韓國私人基礎設施投資中心”(Private Infrastructure Investment Center of Korea, PICOK)，負責韓國所有與PPP相關的工作。2005年隨著韓國PPP法案的修訂，該中心更名為“韓國公私基礎設施投資管理中心”(Public and Private Infrastructure Investment Management Center of Korea, PIMAC)，隸屬于韓國發(fā)展部，成為韓國唯一一個負責公私合作基礎設施投資的公共組織。

　　 　　韓國PPP立法變遷

　　 韓國于1994年頒布首部PPP法——《促進私人資本參與社會間接資本投資法》(Act on Promotion of Private Capital into Social Overhead Capital Investment. Act No.4773)。在此之前，韓國政府主要依據(jù)《公路法》、《港口法》等與基礎設施相關部門的法律法規(guī)來規(guī)范民間資本介入。由于缺乏統(tǒng)一法律制度的保障，韓國民間資本進入基礎設施領域的意愿并不強烈，1991年僅為2000億左右韓元。在受1997年亞洲金融危機的影響后，韓國經(jīng)濟遭到極大創(chuàng)傷，政府資金急劇減少，投資能力下降，政府遂于1998年修訂PPP法案，更名為《基礎設施公私伙伴關系法》(Act on Private Investment inInfrastructure ,Act No.5624)，確定了該法案的優(yōu)先效力，廢除一些對私人資本的限制，促進私人資本在韓國城鎮(zhèn)化中發(fā)揮更大的作用。2005年韓國第三次修訂PPP法案，將其更名為《民間參與基礎設施法》( Act on Private Participation inInfrastructure, Act No 7386)。

　　 最初，韓國PPP項目主要集中在交通基礎設施領域，但在2005年PPP法案修改之后，PPP項目的潛在規(guī)模已經(jīng)覆蓋到所有與人們?nèi)粘Ｉ罹o密相關的基礎設施，例如，學校、醫(yī)療設備、文娛和體育中心以及公共住房。依據(jù)PPP法案及其執(zhí)行條例，PPP項目符合條件的基礎設施類型有16個領域共計48種。

　　 此外，韓國的PPP依據(jù)發(fā)起者的類別主要分為兩種類型，分別為“政府立項招標項目”(Solicited Projects)和“企業(yè)主動建議型”( Unsolicited Projects)。前者“政府立項招標項目”是指由政府發(fā)現(xiàn)潛在的PPP項目并且主動尋找特許經(jīng)營者，后者“企業(yè)主動建議項目”是指企業(yè)可以向政府提議開發(fā)那些有較高市場需求卻因為政府預算限制而被擱置的項目。

　　 　　韓國PPP模式變遷：從BTO到BTL

　　 在 1994年韓國PPP法剛出臺時，政府明確界定了BTO、BOT和BOO三種模式，并規(guī)定交通、供水等10個重要領域必須采用BTO模式，對燃氣、公交等 18個次要或經(jīng)營性強的領域可以使用BOT和BOO模式。這種限制導致韓國1994年PPP項目遭到冷遇，在政府于1994年公布的452個項目中，只有不到三分之一的項目得到私人參與，順利完成的更在少數(shù)。1998年韓國PPP法修改后，廢除了在某些領域強制使用BTO模式的規(guī)定，2005韓國PPP法案第三次修改后開始引入BTL模式。此后，韓國的PPP項目逐漸增加。

　　 (一)BTO(Build–Transfer–Own)模式。

　　 對于BTO(Build–Transfer–Own)項目，私人投資者通過向使用者收費以收回投資成本并獲得合理的報酬。當項目建設完工后，項目的所有權將會轉(zhuǎn)移至政府部門，特許經(jīng)營者擁有運營設施的權力并獲得投資回報。該模式適合運用于道路、軌道、海港等項目之中，項目風險較高，投資回報率也相對較高。

　　 (二)BTL(Build-Transfer-Lease)模式。

　　 對于BTL(Build-Transfer-Lease)項目，私人部門通過獲取中央政府或地方政府的支付金額來收回投資成本。在項目完成之后，設施的所有權轉(zhuǎn)移至政府。特許經(jīng)營者被賦予運營的權力，并在確定時間段內(nèi)依據(jù)績效從政府處獲得報酬(租金和執(zhí)行成本)。該模式適用于學校、住房、污水管道等項目，項目風險較低，回報率也相對較低。

　　 對于BTO(Build–Transfer–Own)項目，私人投資者通過向使用者收費以收回投資成本并獲得合理的報酬。當項目建設完工后，項目的所有權將會轉(zhuǎn)移至政府部門，特許經(jīng)營者擁有運營設施的權力并獲得投資回報。該模式適合運用于道路、軌道、海港等項目之中，項目風險較高，投資回報率也相對較高。

　　 (二)BTL(Build-Transfer-Lease)模式。

　　 對于BTL(Build-Transfer-Lease)項目，私人部門通過獲取中央政府或地方政府的支付金額來收回投資成本。在項目完成之后，設施的所有權轉(zhuǎn)移至政府。特許經(jīng)營者被賦予運營的權力，并在確定時間段內(nèi)依據(jù)績效從政府處獲得報酬(租金和執(zhí)行成本)。該模式適用于學校、住房、污水管道等項目，項目風險較低，回報率也相對較低。

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