PPP項目的定海神針——合同風險控制

發布日期：2015-10-21來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 文/楊遠哲

　　 前言

　　 項目合同作為項目的定海神針，前期設立必須充分預見風險，為整個項目的穩定運作保駕護航，并盡量減低公私雙方的風險，以達到整體項目風險最小化的目標。項目合同就像屹立在黃河急流中的砥柱一樣，使項目實施在風險急流中立于不倒之地。

　　 PPP失敗案例的反思

　　 中華發電項目總投資168億元人民幣，裝機規模300萬千瓦，由山東電力、山東國際信托、香港中華電力以及法國電力共同發起的中華發電有限公司承擔，合作經營期為20年，期滿后電廠資產全部歸中方所有。為促成合作，項目公司與山東電網簽署了《運營購電協議》，約定了每年的最低售電量。根據1998年原國家計委簽署的諒解備忘錄，已建成的石橫一期、二期電廠獲準0. 41元/度這一較高的上網電價，基本保障了項目收益。然而在2002年10月菏澤電廠新機組投入運營時，山東省物價局批復的價格是0.32元/度，這一電價無法滿足項目的正常運營，從2003年開始，山東省發改委將中華發電與山東電力間的最低購電量從5500小時減為5100小時。由于合同約束，山東電力仍須以計劃內電價購買5500小時的電量，價差由山東電力自行填補，導致合作無法為繼，項目收益銳減。

　　 中華發電項目為我們帶來反思：項目合同的風險控制設計缺陷、決策者在引入項目時缺乏長遠考慮，導致項目走向失敗，合同的風險控制必須引起項目各參與方的重視。

　　 因此，在PPP項目合同進行風險控制時，首先需要對可能遇到的各類風險進行具體明確地定義，然后以合同方式明確規定各參與方承擔風險的大小、方式，其次利用擔保文件、支持文件、項目合同以及融資合同作為風險控制的實現形式貫穿項目周期，最后使合同有效控制針對PPP項目存在的不同風險。

　　 1建設階段風險如何控制?“雙合同”形式為參與方分擔解憂

　　 影響項目竣工的主要風險因素有工期拖延風險、費用超支風險以及質量缺陷風險，而項目公司利用不同形式的“工程建設合同”和貸款銀行利用“完工保證擔保合同”來進行“雙合同”形式控制這類風險。

　　 建設工程合同可以通過不同形式的工程建設合同對PPP項目各參與方的責任加以規定，從而使PPP項目風險得到合理的分擔。如由私人部門組建的項目公司和項目施工單位簽訂的合同中通常明確地提出施工計劃以及誤工和質量不符合要求的各賠償條件，另外設立勘察設計合同的相關條款，加強控制勘察設計方面的風險。

　　 為了有效控制PPP項目在建設過程中由于技術原因等造成的項目延期、成本超支、停建等風險，主要采用竣工擔保的方式，是由承建項目的施工單位或者保險公司提供竣工擔保作為工程建設合同的一種附加條件，對PPP項目的竣工風險加以控制。

　　 2擔心合同關系破裂?充分預見合作風險是解決問題的核心

　　 政府部門和私人部門的合作是項目的支撐和基礎，一旦雙方的合作關系破裂就會直接導致PPP項目的結束。合作風險的合同控制要點在于政府部門與私人部門成立的項目公司簽訂特許權協議時，需充分預見風險，加以控制雙方的責權利以及風險的分擔，如簽署有關保證私人部門最終受益取得方式的相關條款。

　　 3項目運營不穩定怎么辦?合理設立擔保協議是保障項目穩定運營的重要手段

　　 政府信用風險的產生我們無法預見，但合同簽訂階段，雙方可附加信用擔保協議，針對運營風險種類不同，設計不同的合同條款對于政府信用風險。雙方通過簽訂信用擔保協議，加以預防和降低政府信用風險帶來的損失，是減少項目政府信用風險的一種有效方法，這樣項目的運營強度就能夠得到更強有力的支持。

　　 4政治風險總是讓人有心無力?降低政治風險損失的三把利劍

　　 (1)政治風險投保

　　 政治風險投保是商業保險公司或官方機構可向項目投資者或項目公司、貸款銀行和其他參與方提供政治風險投保。如山東日照電廠是德國Hermes和荷蘭的CESCE兩家信譽機構為其政治風險進行投保，從而保證了項目融資的順利進行。

　　 (2)尋求政府書面保證

　　 我國政府機構會進行干預基礎設施項目的建設與運營，因此政治風險不容忽視，項目公司應盡量向我國政府機構尋求書面保證，包括政府對一些特許項目權力或許可證的有效性、可轉移性的保證，對特殊稅收結構的標準以及對外匯管制的承諾等控制手段。廣西來賓B電廠項目在政治風險控制方面得到了政府強有力的支持，比如國家計委、國家外匯管理局、原電力工業部分別為項目出具的支持函等。

　　 (3)委托多邊投資擔保機構

　　 涉及多國參與的PPP項目，對于非商業性風險可以委托多邊投資擔保機構提供擔保，從而對PPP項目的政治風險進行控制，比如由于戰爭、暴亂等導致損失的風險等。另外，國際金融公司、世界銀行、亞洲開發銀行等對于外匯的不可獲得風險和外匯的不可轉移風險等提供擔保，這對于我們控制PPP項目的政治風險提供了思路。

　　 5對項目信心不足該如何處理?協議簽訂為私人部門注入強力定心針

　　 PPP項目中，項目雙方之間可以簽署一系列相互擔保協議，雙方在自己的權利范圍內做出某種擔保或讓步，以達到雙贏目的，私人部門以這些協議為基礎得到一定程度的法律保護。這些協議主要有:進口制協議、勞務協議、訴訟豁免協議、公平仲裁協議和開發協議。根據項目的特點，不同的項目簽署不同的相互擔保協議。

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