云南省《關于在公共服務領域加快推進PPP模式實施意見的通知》發布

發布日期：2015-11-05來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　各州、市人民政府,省直各委、辦、廳、局：

　　省財政廳、省發展改革委、人民銀行昆明中心支行《關于在公共服務領域加快推進政府和社會資本合作模式的實施意見》已經省人民政府同意,現轉發給你們,請認真貫徹執行。

　　在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式,對統籌做好穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險工作具有戰略意義。各地各部門要圍繞增加公共產品和公共服務供給,在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域,廣泛采用政府和社會資本合作模式,吸引社會資本參與公共產品和公共服務項目的投資、運營管理,提高公共產品和公共服務供給能力與效率。

　　云南省人民政府辦公廳

　　2015年10月9日

　　關于在公共服務領域加快推進政府和

　　社會資本合作模式的實施意見

　　省財政廳 省發展改革委 人民銀行昆明中心支行

　　根據 《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發 暡2015暢42號)和 《云南省人民政府關于印發云南省深化政府性債務管理體制改革等3個實施方案的通知》 (云政發暡2014暢73號)精神,現就改革創新我省公共服務供給機制,大力推廣政府和社會資本合作 (以下稱PPP)模式,提出以下意見:

　　一、加強組織領導,落實工作責任

　　(一)建立政府統一領導,財政部門牽頭,有關部門密切配合的工作機制,協同推進PPP工作

　　各級政府負責統一協調部署本地PPP模式推廣運用工作,建立完善部門間的協調聯動工作機制,制定本地推廣PPP模式的政策措施和實施辦法。財政部門負責在政府確定的工作計劃和任務下,組織開展PPP模式的推廣運用。

　　財政部門作為PPP工作的牽頭部門,要強化統籌協調,加強與有關部門的政策溝通和信息交流,督促檢查和跟蹤分析工作落實情況。負責擬訂本地各項PPP政策制度,牽頭做好PPP項目的篩選,建立PPP項目儲備庫;負責PPP項目物有所值的評價和財政可承受力論證;負責指導和監管PPP項目政府采購,落實本級政府負有支付責任的項目預算資金安排,建立PPP項目財政補貼支出統計監測制度,依法嚴格控制和防范財政風險;將項目涉及的運營補貼、經營收費權和其他支付對價等,按照國家統一會計制度進行核算,納入年度預算和中期財政規劃;負責PPP項目國有資產投入、移交等管理事項,確保國有資產保值增值。

　　教育、科技、民政、人力資源社會保障、國土資源、環境保護、住房城鄉建設、交通運輸、水利、農業、商務、文化、衛生計生等行業主管部門要在各自管理的領域樹立PPP理念,積極倡導PPP模式,制定部門 (行業)推廣PPP模式方案,認真做好項目整體策劃,并結合行業特點,負責在各自管理的領域內征集遴選PPP項目,評估篩選備選項目,組織編制項目實施方案,做好項目報批、招商、采購、執行監管、績效評價和項目移交等工作;負責各自管理領域內PPP項目的運營監管,以及國有資產管理和保值增值;負責制定不同領域的行業技術標準、公共產品或服務技術規范,建立政府和公眾共同參與的綜合性評價體系。

　　各級發展改革部門要會同財政部門按照本級政府的統一部署,認真做好PPP項目的統籌規劃、綜合協調和儲備管理等工作。省發展改革委牽頭向國家發展改革委上報符合條件的PPP項目,爭取國家投資支持;各級發展改革部門要會同財政部門,運用政府投資支持PPP項目,充分發揮好政府投資的引導帶動作用,促進政府和社會資本更好地合作;完善公共服務價格調整機制。積極推進公共服務領域價格改革,按照 “補償成本、合理收益、節約資源、優質優價、公平負擔暠的原則,盡快理順公共服務價格。依據項目運行情況和績效評價結果,健全公共服務價格調整機制,完善政府價格決策聽證制度,確保定價調價的科學性。及時披露項目運行過程中的成本變化和公共服務質量等信息,提高定價調價的透明度。

　　其他部門要樹立大局觀念,增強合作意識,積極配合牽頭部門,調整優化工作流程,加快PPP項目落地實施。督促社會投資主體嚴格遵守環保、用地、節能、質量、安全等規定,指導企業依法經營;在各自職責范圍內對PPP項目進一步減少審批環節、簡化辦理手續、優化辦理程序,提供支持和主動服務,對項目實施方案中已經明確的內容不再作實質性審查。

　　社會資本方要將自身經濟利益訴求與政府政策目標和社會目標相結合,不斷加強管理和創新,提升運營效率,在實現經濟價值的同時,履行好企業社會責任,嚴格按照約定保質保量提供服務,維護公眾利益。

　　根據工作需要,各級政府牽頭或授權財政部門召開部門聯席會議,研究解決工作中的重大事項和問題,督促、協調有關部門根據職能職責,制定具體工作推進計劃,審查PPP項目實施方案,確定適宜采用PPP模式運營的項目。

　　(二)形成工作合力,加快項目儲備和落地實施

　　各級政府要廣泛采用PPP模式提供公共服務。在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域,鼓勵采用PPP模式,吸引社會資本參與。其中,在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的,按照《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》執行。各地要根據本地公共服務領域和事業建設需要,兼顧資金和資產有效配置及項目規劃布局,做好本地PPP項目策劃,及時向社會公布PPP有關政策法規,公開市場準入和投資等方面的信息。將通過評估驗證的項目列入各地PPP項目儲備庫,并及時報上級財政部門和行業主管部門。省財政廳和行業主管部門要結合州、市項目情況建立各自PPP項目儲備庫。

　　省財政廳要牽頭從已列入各級PPP項目儲備庫的項目中,遴選一批成熟度較高、示范性較強的項目,列為省級示范項目,并從省級示范項目中選擇符合國家要求的項目,推薦作為國家示范項目,為各地運用PPP模式提供實施范例。

　　二、明確工作流程,規范運行程序

　　(一)堅持存量為主、鼓勵增量的原則,積極穩妥地發起PPP項目

　　PPP項目由政府或社會資本發起,以政府發起為主。政府發起的PPP項目,各行業主管部門應按照投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的標準,從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資產項目中遴選。鼓勵已建立現代企業制度的境內外企業等社會資本提出合作建議,向財政部門推薦潛在項目。項目發起方以提交 《政府和社會資本合作項目建議書》的形式向財政部門發起和推薦項目。各州、市、縣、區發起的PPP項目由各地自行組織實施,申請納入國家、省級示范的項目,由各地財政部門牽頭組織評審后逐級向省財政廳申報;省直行業主管部門發起的PPP項目可直接向省財政廳申報。

　　PPP項目發起要堅持存量項目為主,盡量將符合條件的存量公共資產項目轉化為PPP模式。對各級政府自建自管的存量項目,可優先考慮按照PPP模式轉型; 對企業已是投資運營主體的存量項目,應按照PPP有關標準規范改造,加強政府和社會資本的風險分擔與權益融合。要盡量將融資平臺公司存量公共服務項目轉型為PPP項目,引入社會資本參與改造和運營,在征得債權人同意的前提下,將政府性債務轉換為非政府性債務,減輕各級政府的債務壓力。

　　對完成與政府脫鉤,并已經建立現代企業制度、實現市場化運營的原融資平臺公司,在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下,可作為社會資本參與當地PPP項目,通過與政府簽訂合同方式,明確責權利關系。嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與PPP項目,進行變相融資。

　　(二)科學編制項目實施方案,確保項目可行性、合理性和可完成性

　　由行業主管部門 (或項目實施機構)牽頭組織編制 《政府和社會資本合作項目實施方案》,明確項目產出說明、績效要求、股權結構、運作方式、回報機制、配套安排、采購方式、交易結構、風險分配、合同管理體系、違約責任、退出機制和糾紛解決等關鍵內容,并將實施方案報送財政部門。

　　(三)強化評估論證,確保財政的可承受力和中長期可持續性

　　財政部門會同行業主管部門組織或授權有關部門從財務分析、物有所值和財政承受能力等方面對潛在項目進行分析評估論證,根據項目實施周期、收費定價機制、投資收益水平、風險分配基本框架和所需要的政府投入等因素,合理選擇建設—運營—移交 (BOT)、建設—擁有—運營 (BOO)、移交—運營—移交(TOT)等運作方式。通過評估和論證的項目納入各級PPP項目儲備庫,由財政部門牽頭制定項目年度和中期開發計劃。凡是沒有通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目,各級財政部門一律不得納入PPP項目管理,否則,將追究違規責任。

　　1.開展項目財務分析。行業主管部門 (或項目實施機構)要在編制項目階段,開展項目財務分析并形成《政府和社會資本合作項目財務分析報告》,衡量項目經濟效益。

　　2.開展物有所值評價。財政部門要會同行業主管部門,在項目論證階段從定性和定量方面開展物有所值評價。定性方面主要評估采用PPP模式與采用傳統采購模式相比能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭;定量方面主要評估采取PPP模式項目全生命周期成本是否低于傳統政府投資模式成本。財政部門根據評估結果,出具 《政府和社會資本合作項目物有所值評價意見書》,判定項目是否適宜采用PPP模式。

　　3.開展財政承受能力論證。財政部門要充分考慮消費物價指數、勞動力市場指數等影響財政支出責任的因素,結合財政支出責任的特點、情景和發生概率,統籌處理當前與長遠的關系,進行財政承受能力論證。財政部門根據論證結果,出具 《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證意見書》,評估項目啟動后對財政支出的影響,為PPP項目財政管理提供依據。

　　上述論證可委托第三方咨詢服務機構實施。

　　(四)強化項目審查,擬實施的PPP項目須報經同級政府批準后實施

　　列入財政部門開發計劃的項目,由財政部門召集有關部門和專家對項目實施方案進行審查驗證后出具 《政府和社會資本合作項目審查意見書》。行業主管部門 (或項目實施機構)負責將通過審查論證的項目報同級政府審查同意后,啟動采購程序。

　　(五)依法依規開展項目采購,確保公平、公正、公開選擇合作伙伴,科學設計合同條款,實現責、權、利對等

　　經政府審查同意的項目,由行業主管部門 (或項目實施機構)按照合同法、政府采購法、政府采購法實施條例和財政部對PPP項目政府采購的有關規定,綜合評估項目合作伙伴的專業資質、技術能力、管理經驗、財務實力和信用狀況等因素,依法依規選擇合適的采購方式采購誠實守信的社會資本。采購結果、項目合同文本等應按照規定向社會公示。公示期滿無異議的項目合同,報經同級政府批準后,由項目實施機構與社會資本方簽署,按照各方約定權利和義務執行。簽署后的合同文本報財政部門備案。項目實施機構與社會資本擬訂合同時,要合理分擔風險,明確政府和社會資本的權利義務,充分考慮PPP模式的特點,既要保證合同內容的完整性和相對穩定性,也要合理設置運營期限、融資貸款、服務收費、可行性缺口補助等不確定因素的靈活調整機制,在保持公共服務的持續性和穩定性的前提下,為合同執行預留調整和變更空間,并須設爭議解決機制。

　　(六)加強項目執行監管,確保公共產品和服務供給質量

　　政府和社會資本方應認真履行項目融資、建設、運營、移交等全生命周期過程的權利義務。項目實施機構和行業主管部門負責監督社會資本按時足額出資設立項目公司,按質完成項目建設和提供公共服務。涉及政府支付義務的,財政部門要結合中長期財政規劃統籌考慮,按照預算管理規定,將政府支付義務納入政府財政預算。政府以資產出資的,要依法進行評估。社會資本或項目公司要定期編制項目季報和年報,財政部門和行業主管部門(項目實施機構)應建立政府和社會資本合作項目政府支付臺賬,執行合同約定的支付義務、獎勵條款或懲處措施。項目實施過程中政府依法獲得的國有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入應上繳國庫。

　　(七)精心組織項目移交,確保公共產品或服務供給處于良好的運營和維護狀態

　　項目經營期滿或發生合同提前終止情況時,項目主管部門(或項目實施機構)組建項目移交工作組,依據合同約定進行項目移交,做好移交資產的評估、性能測試、資金補償和登記入賬,辦妥法律過戶和管理權移交手續。

　　三、建立評價體系,強化風險管控

　　(一)開展PPP項目績效評價,建立價格和補貼動態調節機制,確保項目穩定運營

　　行業主管部門要建立政府、服務使用者共同參與的綜合性評價體系,對項目運營的績效目標、經營狀況、運營管理、資金使用、公共服務質量、公眾滿意度等進行綜合績效評價。每3—5年對項目進行中期評估,評價結果依法向社會公開,接受社會監督。行業主管部門根據政府采購合同及PPP項目合同中關于價格和補貼調節機制的約定,確需對項目價格及財政補貼進行調整的,須報經財政部門組織審查后報同級政府批準,依法保障社會資本合理收益,確保公共產品和服務供給的質量、效率和可持續性。

　　(二)建立PPP項目債務風險監管機制,防范和控制財政風險

　　財政部門要建立財政補貼支出統計監測制度,按照政府性債務管理要求,依法嚴格控制政府或有支出責任,防止企業債務向政府轉移,切實防范和控制財政風險。結合財政承受能力評估,適度控制年度PPP項目規模,每年全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任,占本級財政一般公共預算支出比例不得超過10%。

　　四、完善項目支持政策,加快示范項目建設

　　(一)采取多種方式,保障項目用地

　　實行多樣化土地供應,保障項目建設用地。對符合劃撥用地目錄的項目,可按照劃撥方式供地,劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經依法批準可以抵押,土地使用權性質不變,待合同經營期滿后,連同公共設施一并移交政府;實現抵押權后改變項目性質應該以有償方式取得土地使用權的,應依法辦理土地有償使用手續。不符合劃撥用地目錄的項目,以租賃方式取得土地使用權的,租金收入參照土地出讓收入納入政府性基金預算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權的,應當以州、市、縣、區人民政府作為出資人,制定作價出資或者入股方案,經州、市、縣、區人民政府批準后實施。

　　(二)設立PPP融資支持基金,為PPP項目提供融資支持

　　財政部門要積極探索采取股權、債權投資等方式,與具有投資管理經驗的金融機構共同發起設立PPP融資支持基金,并通過引入結構化設計,吸引更多社會資本參與,通過市場化運作支持PPP項目建設,增加項目融資信譽,降低PPP項目融資成本,提高PPP項目融資能力。

　　(三)加大資金投入力度,出臺一攬子扶持政策

　　對列入各級示范的規范運用PPP模式推進項目,行業主管部門和財政部門要優先予以投資補助、前期費用補貼、以獎代補、貸款貼息等資金支持。落實國家支持公共服務事業的稅收優惠政策,公共服務項目采取政府和社會資本合作模式的,按照規定享受有關稅收優惠政策。省財政廳在測算分配州、市地方政府債券額度時,將與各地運用PPP模式在公共服務領域新建項目和化解存量債務的情況掛鉤。對運用PPP模式新建項目和化解存量債務成效明顯的地區,加大地方政府債券支持力度。

　　(四)鼓勵金融機構創新金融產品,加大信貸支持力度

　　為社會資本或項目公司提供優質的金融服務,多元化滿足社會資本或項目公司的融資需求。鼓勵金融機構優化信貸評審方式,按照風險可控、商業可持續原則,積極探索適合PPP項目特點的信貸產品和資產證券化、銀團貸款、保函業務等金融服務模式,為符合條件的項目提供有力的融資支持。引導商業性金融機構拓寬項目融資渠道。鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發行公司債券、企業債券、中期票據和定向票據等市場化方式進行融資。鼓勵項目公司發行項目收益債券、項目收益票據、資產支持票據等。鼓勵社保資金和保險資金按照市場化原則,創新運用債權投資計劃、股權投資計劃、項目資產支持計劃等多種方式參與項目。因項目實施需要,經本級政府批準,項目預期收益可用于向金融機構進行質押融資。鼓勵專業擔保公司對符合條件的項目提供直接擔保、再擔保、聯合擔保、擔保與保險相結合等擔保服務。金融監管部門應加強監督管理,引導金融機構正確識別、計量和控制風險,按照風險可控、商業可持續原則支持PPP合作項目融資。

　　(五)設立PPP專業咨詢服務機構庫,扶持一批咨詢服務機構參與PPP項目合作

　　為提高PPP項目開發、實施的質量和效率,積極發揮第三方專業機構作用,由省財政廳通過政府采購平臺向社會公開征集一批具有良好商業信譽,具備一定PPP項目咨詢成功經驗的咨詢機構,建立PPP專業咨詢服務機構庫,為有需要的參與方提供技術支持和咨詢服務。

　　各地各部門要轉變觀念、提高認識,把思想和行動統一到省委、省政府的決策部署上來。要以高度的責任感、使命感和改革創新精神,切實履行職責,加強協調配合,認真落實各項措施,合力加快PPP進程。各地各部門要結合本地本部門實際情況制定具體政策措施和工作方案,切實加強領導,確保PPP模式的推廣運用順利實施。

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