PPP在中國的發展

發布日期：2015-12-07來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 來源：財政部PPP中心 作者：焦小平

　　 PPP的涵義

　　 PPP在中國不是一個新的概念。早在90年代中國就已經引進了PPP，但是在2014年以前，政府沒有把PPP作為真正的改革，沒有考慮如何真正引進競爭機制、引進創新、引進私人資本的專業能力來改善國家公共產品領域的供給和管理的問題。

　　 2013年習總書記成為黨的新任總書記以來，我國開啟了新一輪的改革，這一輪的改革目標是推動中國成為一個現代化的國家，迫切需要加快國家治理和管理能力的現代化。為此，十八屆三中全會對于如何在經濟領域提高治理和管理能力進行了詳細部署，其中有兩個核心精神：第一個是踐行依法治國，在法律和制度上保證市場主體平等合作、公平競爭;第二個是劃清政府和市場的邊界，市場可以發揮作用的領域充分發揮市場主體作用，轉變政府職能，明確政府作為規則制定者和監管者的定位。根據深化經濟體制改革的部署和分工，在2013年底的時候，中央就授權財政部負責在公共產品服務領域引進PPP，打破壟斷，引進競爭機制。

　　 關于PPP中的社會資本，目前在財政部的定義中，中國的民營企業、國有企業還有外資企業都可以作為社會資本方。在財政部推進的新的改革中，PPP已不僅僅是政府的融資手段。

　　 PPP的應用領域

　　 PPP是一種公共服務供給方式，應當應用于傳統政府應該發揮作用的公共服務領域，如準公共領域的公用事業類項目，在競爭性領域則完全由市場作主，不能做PPP。另外，對于純公共領域，例如財政、司法等領域的一些核心服務不能搞PPP，如預算編制不能請會計事務所負責。但是這些領域內的輔助性服務，如后勤，則完全可以引進PPP。英國的財政部大樓就是PPP模式的應用。

　　 　　PPP的操作運作模式

　　 PPP是商業運作，包括委托運營、管理合同、BOT、特許經營，都是PPP的具體運作方式，需要根據不同項目的特點和需求選擇不同的運作方式。

　　 但在政府看來，只有三種PPP模式。一種是使用者付費，投資者收益完全由最終消費者來負擔。第二類是可行性缺口補助，在某些領域，如輕軌，有收費，但不能完全實現市場定價，社會資本方、投資人在靠市場收入不足以彌補投資回報時，就要靠政府補貼等方式來補缺口。第三類是完全政府付費類項目，即完全沒有使用者付費，全部由政府付費。

　　 在財政部的PPP設計中，實際上已經放大了PPP市場。之前的PPP主要是使用者付費項目，在財政部把VGF和政府付費機制引進之后，PPP的應用范圍得到了進一步拓寬。政府付費類項目在美國應用較多，主要是因為美國金融資本市場比較發達，投資品類很多，而且美國投資人喜歡的商業模型和我們國家喜歡的商業模型是相反的，他們認為市場付費類項目風險較大，只投政府付費項目。

　　 　　PPP是一個財政問題

　　 國務院之所以把PPP這項改革任務交給財政部牽頭，是因為PPP本質上是一個財政問題。過去，政府在經濟領域、特別是公共產品領域基本都是重投入、輕產出，重前期建設，輕后期服務。在公共產品領域運用PPP模式，最大的關注點應該放在最終需求端，即老百姓需要什么樣的公共服務，這是以結果為導向，相對于過去的以供給端為導向，這是一個大的變革。因此，PPP的本質是政府購買公共服務。

　　 同時，PPP項目中的政府承擔的股權投入、運營補貼、政府承諾、配套投入等支出責任，必須通過現代財政體制改革，與財政預算安排掛鉤，這樣才能將政府的各項支出責任納入財政規劃和預算管理，保障資金來源，提高資金使用效益。此外，無論是PPP項目前期投入的公共資產，還是最終形成的資產均要按照國有資產進行嚴格管理，防止流失。從這點來說，由財政部牽頭PPP對國家、對社會投資人來說，是一種比較科學、比較負責任的管理機制。

　　 中國PPP發展歷程

　　 2014年是中國PPP發展歷程中的一個大的里程碑。2014年以前PPP發展主要分為兩大階段：第一階段是2000年以前，中國民營企業參與公共領域運營的基本沒有，PPP中的社會資本多數都是外資。第二個階段是2000年以后，中國民營企業得到了發展，成為參與PPP的重要力量，但是2008年金融危機后，政府投放4萬億刺激市場，政府有錢之后轉而自投自建，民營資本參與減少，PPP進入低谷。2014年以前中國PPP的特征主要表現為政府的一種融資方式。

　　 新一輪推廣PPP模式的必要性

　　 第一個是現實的需要。2014年以后，中國進行新一輪經濟體制改革，中國經濟轉型發展進入新常態。一方面，融資平臺全部關閉，商業信用和政府信用嚴格區分，商業信用項目不能用政府信用做背書;除預算之外，地方融資只能通過發債。另一方面，土地財政難以為繼，政府性債務風險凸顯。在此情況下，地方要在確保自身可持續發展的同時，消化掉前一階段高速發展的后遺癥，必須化解存量債務、平滑財政支出，并尋求新的融資渠道。PPP融資模式與過去傳統融資模式看似相同，但本質不同，過去融資是解決融資問題、但是不解決競爭機制問題，而PPP的核心是打破壟斷競爭，并實現長期合作，它不僅僅解決融資問題，而且解決融資之后效率和可持續問題。

　　 第二個是國家的戰略。國家新一輪改革更大的余量是在政策方面，即按照總理說的三個清單，即權力清單、負面清單和責任清單來管理，劃清政府和市場邊界，政府更多發揮輔助和社會監管人的責任。香港地鐵比北京晚了十年左右，但是香港地鐵的管理經驗、管理理念是世界一流的，北京4號線引進競爭機制，港鐵中標，不僅僅是解決4號線的融資問題，更能夠提高北京地鐵的整體運營水平，這是第一個問題。第二個問題是財政體制改革，如果財政體制改革不把項目中的政府承諾與預算掛鉤，社會資本的收益便容易受換人換屆的影響，得不到保障。目前，財政部正在制定將項目中的政府承諾納入預算管理的有關辦法。政府承諾了補貼，就必須編入三年財政滾動計劃。另外財政部正在編制權責發生制的政府負債表，以后政府簽合同的債務會更直接地反映出來。

　　 第三個是投融資體制改革。由事前分配搞建設到事后直接補運營，看似只是一個付費方式的簡單變化，實際上是對政府傳統基礎設施投融資模式的改變，意味著財政預算管理體制將更加注重以結果和績效為導向。

　　 第四個是管理運作方式改革。第一是平等合作，由傳統計劃經濟的政府主導，到通過PPP引入市場主體參與，引進競爭和合作機制，可以推動政府管理模式的創新。第二是實現風險分擔，對風險和收益都需要在政府和社會資本之間進行合理分配。第三是全生命周期管理，對項目的設計、建設、運營、維護實行一體化的供應鏈式管理，從整體上優化，降低成本。第四是實現績效財政，由事前分錢改為事后付費。第五是PPP全過程實行透明管理、信息公開，比如現在列入財政部第一批、第二批示范項目的，這些項目將來所有的識別信息、招標信息、合同信息以及后續的運營績效表現都要對社會公布。

　　 所以從宏觀、中觀到微觀，到現實需要，PPP是一個應時而出的改革產品。總的來說，PPP不只是一場婚禮，而是長期的婚姻。如果我們簡單把PPP看作融資，就是一場婚禮，但是對于PPP而言，我們更強調的是長期的優化。

　　 　　現階段PPP工作部署

　　 當前財政部主要從三個方面著手推進PPP工作，第一方面是頂層設計，第二方面是機構能力建設，第三方面是工作部署。

　　 PPP頂層設計包括三部分，即制度建設、機構建設和示范項目三大戰略。

　　 制度建設方面，財政部按照新的治理方式、管理方式，從五個層次來進行制度建設，第一是法律層面，包括預算法、采購法、PPP法。第二是政策層面，包括國務院以及財政部等相關部委發的一系列政策規定。第三是操作指南層面，為提高PPP的可操作性，目前已經發了六個操作指南，為PPP改革提供了一個明晰的路線圖，有明確程序，有明確的關鍵點，在每個關鍵點有明確可操作的東西。第四是合同層面，PPP是市場和政府合作，它的核心在于合同，合同是政府和市場合作的基礎和依據。目前對于PPP合同的性質有爭議，但是財政部認為PPP合同是一個民事合同。關于PPP合同履行過程中的法律救濟問題，我們認為首先應該通過民商法解決，其次對于政府監管過程中出現的爭議可以按照行政法進行處理。第五是標準層面，PPP項目識別過程中的具體標準，如財政部示范項目的評選標準，要逐步公布。

　　 機構能力建設主要涉及三方面。首先，政府要轉變觀念，要以市場為主，簡政放權。在PPP的具體推進層面，由財政部門牽頭，政府各個部門分工協作。其次，PPP是一個專業活，涉及經濟、技術各個方面，跨度非常大，必須要充分發揮第三方專業機構作用。第三，社會資本方要增強社會責任感，政府要加強監管，更好地維護廣大老百姓的利益。

　　 示范項目建設方面，PPP是一個綜合性改革，不能大躍進，所以2014年到2016年采用示范戰略。目前地方政府積極性超出預期，據初步統計，目前各地已經推出的PPP招商項目已有接近5萬億的規模，其中一個主要因素就是融資平臺關掉之后，地方政府將PPP作為一個主要的融資渠道和穩增長的一個重要抓手。因此財政部計劃在中央和地方都推出示范項目，有就近教育、就近培訓作用，希望借此引導PPP的規范推行。

　　 目前財政部已經推出了兩批示范項目。根據國際經驗，PPP應用領域發展分為三個階段，第一階段是經濟類，第二是社會類，第三是政府類，去年第一批示范項目共30個項目，除2個社會類項目以外，其余全部是經濟類項目。經過一年多的培訓和實踐，PPP市場已經得到很大的發展。這次第二批示范項目從700多個項目中挑出206個，分了交通、水務、市政、社會四個組，全部由專家進行評分，從評審情況來看，從各方的認知水平到項目質量均提高很多，在項目分布和類型上也有了新變化。首先，從結構來看，社會類項目和綠色基礎設施明顯增加。社會類基礎設施已經占到接近12%，醫療、教育、衛生都有涉及。其次，是項目類型的多元化，出現了大量區域性PPP項目，例如城市綜合開發、水環境綜合治理、老城改造等。此外，一個大的特點就是PPP的融資。PPP融資是以社會資本為主，不以政府為主，為解決融資難、融資貴的問題，地方政府進行了一些探索，由政府與社會資本出資設立了PPP基金，在這方面可以更多借鑒英國的經驗。當然，新領域、新類型、新機制的發展也對機構能力提出了新的要求和挑戰。

　　 下一步財政部的工作思路，第一個是完善環境，要出臺相應的扶持政策，完善政策環境、融資環境。第二個是提升能力，PPP不是免費的午餐，從融資角度來說PPP是高杠桿，周期拉得更長，杠桿率更高，但是并不是說PPP的錢是不用還的，因此要增強地方政府和項目單位的市場觀念和風險意識，切實防范新的財政風險。第三個是通過示范項目建設，推動PPP的規范推行。

　　 總的來說， PPP是一個新事物、新現象，如果沒有新的文化、新的理念，PPP很難實施。PPP的文化包括三重：第一，PPP是法制文化，政府和市場必須是平等合作，這一點各級政府一定要有明確的認識，重諾守約，這樣才能保障社會投資人的信心。第二，PPP是市場文化，必須引入市場機制、遵循市場規律，通過公平、充分、有效的競爭，激發市場活力和創造力。第三，PPP是合作文化，包括政府與市場的合作，政府部門之間的合作，以及政府、企業與社會公眾的合作，唯有合作，方能共贏。

【相關閱讀】

• 我國能源發展進入新舊動能轉換期
• 我國能源發展進入新舊動能轉換期
• 電氣化發展國際比較及對我國的啟示
• 智慧電廠漸成電廠發展新趨勢
• 北京發布推進京津冀協同發展三年行動計劃 聚焦8大任務
• 防止四種泡沫，促進PPP理性發展