成都市人民政府關于進一步推進政府和社會資本合作（PPP）的實施意見

發布日期：2017-12-14來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

各區（市）縣政府，市政府各部門，有關單位：

　　 為深化我市投融資體制改革，加快政府職能轉變，提高公共產品服務供給效率，鼓勵和引導社會投資，培育經濟增長新動力，根據國務院辦公廳《轉發財政部國家發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）、國家發展改革委《關于印發〈傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則〉的通知》（發改投資〔2016〕2231號）和財政廳、省發展改革委《關于規范政府與社會資本合作（PPP）項目實施有關問題的通知》（川財金〔2016〕77號）等精神，現就我市進一步推進政府和社會資本合作（Public—PrivatePartnership，以下簡稱：PPP）提出以下實施意見。

　　 一、總體要求

　　 貫徹黨的十九大精神，落實省、市黨代會和國家中心城市產業發展大會工作部署，按照“依法合規、守信履約、風險共擔、利益共享”原則，改革創新公共服務供給機制和投入方式，通過建立公平的市場運行環境和完善的項目運營體系，引導社會資本參與我市的基礎設施和公共服務領域項目，為建設全面體現新發展理念的國家中心城市提供有力支撐。

　　 二、準確把握PPP項目運作模式　

　　 （一）PPP模式適用范圍

　　 PPP模式適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的基礎設施、公共服務類項目，主要涉及能源、交通運輸、市政工程、農業、林業、水利、環境保護、保障性安居工程、醫療衛生、養老、教育、科技、文化、體育、旅游等基礎設施及公共服務領域。

　　 鼓勵實施使用者付費、可行性缺口補助的PPP項目，原則上不再實施完全依賴財政支出的政府付費PPP項目。

　　 對應當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的公共服務，以及不屬于政府職責范圍的服務項目，政府不得向社會力量購買。

　　 （二）PPP項目運作方式。　PPP模式可用于新建項目和存量項目。新建項目應優先采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）、設計—建設—融資—運營—移交（DBFOT）、建設—擁有—運營（BOO）等方式。存量項目鼓勵采用轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式。各級各部門可根據實際情況及項目特點，在依法合規的前提下，積極探索、大膽創新，靈活運用多種模式。　

　　 （三）PPP項目實施機構。　經政府批準確定的行業主管部門或有關單位作為政府授權的項目實施機構，在授權范圍內負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、績效評價、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。

　　 三、積極推進PPP模式

　　 （一）引導多元社會資本參與。　鼓勵國有企業、民營企業、混合所有制企業、外商投資企業等各類型企業，按同等標準、同等待遇參與PPP項目；鼓勵“民企+國企”“民企+外企”“國企+外企”等多種聯合體形式參與PPP項目；鼓勵通過引入中國PPP基金、四川PPP基金及其他產業基金，借助其增信作用和其股東單位的協同優勢，降低項目融資綜合成本，提升項目吸引力；符合條件的本地國有企業可作為社會資本參與本地PPP項目。　

　　 （二）強化營運體系建設。　鼓勵項目實施機構整合旅游、物業、廣告、停車場、加油加氣站等經營性資源，提高PPP項目未來收益變現能力；鼓勵社會資本通過提升內部管理效率、挖掘項目運營商業價值等方式實現合理利潤；項目實施機構應及時披露項目運行中的成本變化，提高定價調價的透明度，建立健全合理合法的價格調整機制；政府可通過投資補助、貸款貼息、放棄項目公司中政府股東的分紅權等方式，提高項目公司整體效益水平。政府或項目實施機構不得向社會資本承諾固定投資回報。　

　　 （三）創新綜合金融支持。　鼓勵金融機構開展收費權質押、應收賬款質押、特許經營權收益權質押等擔保融資業務，為PPP項目提供融資支持；鼓勵開發性金融機構發揮中長期貸款優勢參與PPP項目；支持PPP項目社會資本、項目公司采用企業債券、公司債券、中期票據、項目收益債券等債務融資工具方式募集建設資金；鼓勵保險資金按照市場化原則參與PPP項目；鼓勵金融機構提供融資顧問、財務顧問等服務，提前介入并幫助各級政府做好PPP項目策劃、融資方案設計、融資風險控制、項目可融資性評估等工作。

　　 （四）提高PPP項目可融資性。　為切實提高PPP項目可融資性，提高項目落地率和融資交割率，項目實施機構應在實施方案中編制可融資性專章，PPP服務中心應對實施方案進行可融資性評審。鼓勵PPP項目實施機構，在采購咨詢機構時選擇具備投融資專長的咨詢機構；潛在社會資本應聘請專業PPP融資咨詢機構，提供融資咨詢、財務咨詢服務，開展具體PPP項目的投融資分析，為PPP項目的簽約落地和融資交割創造條件。

　　 （五）深挖存量項目潛力。　重點推進邊界條件明確、商業模式清晰、現金流穩定的存量項目采用PPP模式，在依法合規前提下，將項目的資產所有權、股權、經營權、收費權等依法轉讓給社會資本。對已經采取PPP模式且政府方在項目公司中占有股份的存量項目，可將資產、股權、收益權等轉讓給社會資本。對在建存量項目，積極探索推進PPP模式，引入社會資本負責項目的投資、建設、運營和管理。支持社會資本創新運營管理模式，充分挖掘存量項目商業價值，在確保公共利益的前提下，提高合理投資回報水平。運用PPP模式盤活存量項目，要做好盡職調查、清產核資等前期工作，合理確定國有資產公允價值，既要防止國有資產流失，也要保障社會資本合法權益。推動存量PPP項目依托各類產權、股權交易市場，通過股權轉讓、資產證券化等方式，豐富PPP項目投資退出渠道。

　　 （六）優化特許經營權授予流程。　采用特許經營實施的項目應按照《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（國家發展改革委等6部委令第25號）和《成都市政府特許經營權管理辦法》（市政府令第164號）規定的程序開展特許經營權出讓和項目建設實施。涉及特許經營權出讓的PPP項目，項目實施機構應在PPP實施方案中編制特許經營權出讓專章，明確特許經營權的執行機構、內容范圍、合作方式、期限、出讓方式等重要內容，項目實施機構不再另行編制特許經營權出讓方案。涉及特許經營權出讓的PPP項目實施方案，由項目實施機構委托PPP服務中心評審，PPP服務中心評審實施方案時應邀請特許經營權決策機構成員單位共同評審。PPP決策機構、特許經營權決策機構應對涉及特許經營權出讓的PPP項目實施方案進行聯合審議，并授權項目實施機構為特許經營權執行機構。簽訂的PPP項目合同應包含特許經營權出讓內容，并報特許經營權決策機構辦公室備案。

　　 （七）完善項目績效考核。　項目實施機構要建立健全“事前設定績效目標、事中開展績效跟蹤、事后實施績效評價”的全生命周期績效管理機制，合理設置建設期、運營期績效考核權重，政府支出責任要與公共服務績效考核掛鉤。財政支出要以項目績效評價結果為依據，綜合考慮項目產出質量、可用性指標、產品或服務價格、建造成本、運營費用、實際收益率等因素合理確定。項目實施機構應每3年至5年對項目進行中期評估。

　　 （八）加強項目預算管理。PPP項目財政支出責任應納入財政預算管理。根據預算管理要求，行業主管部門應當將PPP項目政府付費部分納入中期財政規劃和預算管理。財政部門可將政府性基金預算，在符合政策方向和相關規定的前提下，統籌用于支持PPP項目。　

　　 四、規范PPP項目實施流程

　　 （一）項目識別

　　 1．項目發起。行業主管部門可根據經濟社會發展要求、社會公眾對公共服務的需求，向政府提出擬采用PPP模式實施的基礎設施和公共服務項目。社會資本可以以項目建議書形式就項目采用PPP模式向行業主管部門提出建議，經行業主管部門審核同意后，由行業主管部門報告政府。　

　　 社會資本所提出的技術方案內容最終被全部或部分采納，但經采購程序，未能中選為項目社會資本的，行業主管部門可對其前期投入成本予以合理補償。　

　　 經政府批準確定的行業主管部門或有關單位作為政府授權的項目實施機構，開展項目前期工作。　

　　 2．項目立項。擬采用PPP模式實施的新建、改建或擴建項目，項目實施機構應按照政府投資項目管理相關規定，履行項目立項審批手續。　

　　 3．項目入庫。項目實施機構按照相關規定將項目信息報入國家發展改革委重大建設項目庫（http://kpp.ndrc.gov.cn）、財政部PPP綜合信息平臺（http://www.cpppc.org）、成都市PPP項目庫（http://ppp.xmchengdu.gov.cn）。

　　 （二）項目準備

　　 1．“兩評一案”編制。項目實施機構應當依據項目建議書、項目可行性研究報告等前期論證文件編制PPP項目物有所值評價報告、財政承受能力論證報告和實施方案（以下簡稱：“兩評一案”）。存量項目、在建項目應依據存量公共資產建設、運營維護的歷史資料、第三方出具的資產評估報告或資產移交確認機制等編制“兩評一案”。項目實施機構編制實施方案時，可征詢潛在社會資本的意見建議。　

　　 2．評審論證。項目實施機構應將“兩評一案”委托本級PPP服務中心組織評審。PPP服務中心按照相關規定開展“兩評一案”評審工作，并出具評審意見。財政部門根據評審意見，出具物有所值和財政承受能力驗證意見。　

　　 3．PPP項目審議。項目實施機構將修改完善的“兩評一案”及其評審意見、驗證意見等上報PPP決策機構審議，經審議通過，項目實施機構負責推進PPP項目實施。

　　 （三）項目采購

　　 1．社會資本選擇。項目實施方案經PPP決策機構審定后，項目實施機構應按照國家相關法律法規，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購等方式依法擇優選擇社會資本。　

　　 2．PPP合同簽訂。項目實施機構應成立采購結果確認談判工作組，對合同可談判條款與社會資本進行商議，并簽署談判備忘錄。項目實施機構按照采購文件以及談判備忘錄等與社會資本簽署PPP項目合同。　

　　 項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構、社會資本共同簽署補充協議。項目合作期限原則上不少于10年，不高于30年。　

　　 3．PPP合同備案。PPP項目合同簽署后，項目實施機構應將合同、補充協議以及項目采購文件等材料報送PPP決策機構辦公室備案。

　　 （四）項目實施　

　　 1．項目公司組建。政府可指定相關機構作為政府出資方代表，依法參股項目公司。項目實施機構負責監督社會資本按照合同約定，按時足額出資設立項目公司。除規定的行業和領域外，項目公司原則上由社會資本控股。項目公司原則上應在我市注冊登記。　

　　 2．項目執行。項目公司或社會資本應按照PPP項目合同約定推進項目實施工作。　

　　 3．績效評價。項目實施機構或其委托的第三方機構應按照合同約定，定期對項目的績效目標實現程度、運營管理、資金使用、服務質量、公眾滿意度等進行績效評價。項目實施機構應根據績效評價結果履行支付責任。　

　　 （五）項目移交

　　 項目合作期滿，項目移交可以采取資產移交或股權移交的方式。項目實施機構應與項目公司或社會資本按合同約定共同做好移交工作，確保移交過渡期內公共服務的持續穩定供給。　

　　 因不可抗力、合同一方發生嚴重違約、社會資本破產清算等因素，導致項目合同無法繼續履行的，可依法解除合同，并按合同約定分擔損益或承擔違約責任。

　　 五、建立推進PPP模式保障機制

　　 （一）加強組織領導。市政府和社會資本合作（PPP）部門聯席會議（以下簡稱：聯席會議）作為全市PPP工作決策機構，由常務副市長召集，負責制定全市PPP相關政策，審定市本級PPP項目實施方案等事項。聯席會議辦公室設在市發改委，承擔聯席會議的籌備及會議議定事項的組織落實、綜合協調、督辦檢查，指導區（市）縣PPP相關工作等。市財政局、市審計局、市國資委、市政府法制辦及市金融工作局作為聯席會議成員單位，根據本部門職責及聯席會議規定做好相關工作。

　　 （二）明確職責分工

　　 建立分工協作、上下聯動、齊抓共管的PPP模式推進管理體系。市本級PPP推進工作由市發改委和市財政局共同牽頭，市政府有關部門配合共同推進。市發改委履行聯席會議辦公室職責，牽頭全市PPP政策研究，指導全市PPP項目的征集、儲備、推介以及協調推進。市財政局負責對市本級項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證。市國土局、市環保局、市建委、市規劃局、市城管委、市交委、市水務局等行業主管部門依法依規履行市本級PPP項目發起、實施、保障、監管等職責。

　　 市政府與社會資本合作（PPP）服務中心負責市本級PPP項目物有所值評價、財政承受能力論證和實施方案評審，協助做好市本級PPP項目合同備案工作；負責全市PPP項目的征集、儲備、推介，做好全市PPP項目咨詢機構庫、專家庫及信息發布平臺的建設、管理和維護等工作，組織PPP業務培訓，指導區（市）縣PPP服務中心開展業務工作。

　　 各區（市）縣政府（含成都高新區、成都天府新區管委會）對本地PPP工作負總責，負責審定本地PPP項目實施方案，組織領導、協調推進PPP工作。各區（市）縣應設立PPP決策機構和PPP服務中心，加強對本地PPP推進工作的統籌管理和業務指導。

　　 （三）健全政策體系。構建PPP模式推進“1+N”政策體系，市發改委、市財政局、市國土局、市金融工作局應按照《成都市推進政府和社會資本合作配套制度任務分工》（詳見附件2）要求，加快政策研究，按照時限要求出臺配套政策，形成政策合力指導全市工作推進。

　　 （四）強化過程監管。建立PPP項目履約管理、行政監管、社會監督“三位一體”全過程監管體系。行政監管部門應從項目識別、準備、采購、實施、移交等全生命周期參與項目實施的監督管理。項目實施機構應當依法公開項目發起、社會資本選擇、合同簽訂、績效評價、中期評估、重大變更或者終止情況等信息，主動接受社會和公眾監督。

　　 （五）提升業務水平。項目實施機構應委派專人負責PPP項目的推進，提高對PPP項目的組織協調能力；有政府出資方代表參與的項目，政府出資方代表應組織專門力量協助PPP項目推進；發揮第三方專業機構作用，積極推廣PPP項目全過程咨詢模式，切實提高PPP項目推進效率。

　　 （六）加強信用建設。各級各部門必須牢固樹立契約精神和信用意識，保持政策的連續性和穩定性，在PPP項目實施過程中堅持平等協商、互利互惠、誠實守信、嚴格履約。項目實施機構應將社會資本在PPP項目建設、運營等過程中的信用行為納入成都市公共信用信息系統，并按照本市公共信用信息管理有關規定向社會公示。　

　　 本實施意見由市發改委會同相關部門負責解釋，自公布之日起30日后施行，有效期5年。市政府《關于印發〈成都市規范有序推行政府與社會資本合作模式實施細則（試行）〉的通知》（成府發〔2015〕34號）同時廢止。

　　 附件：1.成都市政府和社會資本合作實施流程圖

　　 2.成都市推進政府和社會資本合作配套制度任務分工

　　

　　 成都市人民政府

　　 2017年11月29日

　　

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