國家發(fā)改委存量PPP項(xiàng)目典型案例：江西省贛州市章貢區(qū)社區(qū) (村) 居家養(yǎng)老服務(wù)中心項(xiàng)目

發(fā)布日期：2018-03-20來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 一、項(xiàng)目概況

　　 (一)項(xiàng)目實(shí)施背景

　　 贛州市章貢區(qū)自20年進(jìn)入老齡化社會(huì)以來,老年人口數(shù)量日益增大，截至2015年底,全區(qū)人口 62萬人，60歲以上老年人1.68萬人,占 總?cè)丝跀?shù)的18.84%,且以每年5%—6%的速度增長。老年人口基數(shù)大、 高齡老人比例高、空巢老人逐年增多、家庭養(yǎng)老功能弱化等問題日益顯 現(xiàn),發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)十分緊迫。

　　 (二)項(xiàng)目基本概況

　　 贛州市章貢區(qū)社區(qū) (村)居家養(yǎng)老服務(wù)中心 PPP項(xiàng)目是通過開展政府 和社會(huì)資本合作的方式,引入社會(huì)資本投資建設(shè)和運(yùn)營管理章貢區(qū)72個(gè)居家養(yǎng)老服務(wù)中心網(wǎng)點(diǎn)，為章貢區(qū)約11萬名60歲以上老年人提供居家養(yǎng)老服務(wù)。項(xiàng)目總建筑面積約5.05萬平方米，總投資約1.6億元，其中新建服務(wù)中心網(wǎng)點(diǎn)10個(gè)，改擴(kuò)建服務(wù)中心網(wǎng)點(diǎn)62個(gè)(改擴(kuò)建內(nèi)容由政府方負(fù)責(zé))。項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營期為15年。2015年9月1日，國開行以專項(xiàng)建設(shè)基金130萬投資進(jìn)入該項(xiàng)目，形成項(xiàng)目資本金。

　　 (三) 引入的社會(huì)資本方概況

　　 該項(xiàng)目引入的社會(huì)資本方為江西鷺溪農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司 (鷺溪農(nóng)場)，是一家集蔬菜種植、畜禽養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品銷售、農(nóng)業(yè)休閑觀光為一體的省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，2014年7月注冊成立，注冊資本 20萬元。

　　 (四) 項(xiàng)目主要運(yùn)營目標(biāo)

　　 該項(xiàng)目建立以新組建的江西添福養(yǎng)老服務(wù)有限公司為主體、社區(qū)(村) 居家養(yǎng)老服務(wù)中心網(wǎng)點(diǎn)為紐帶，滿足老年人各種服務(wù)需求的信息化、 智能化居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。為老年人提供居家養(yǎng)老便捷服務(wù)，如老年供 餐、日間照料、老年活動(dòng)中心等形式多樣的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，上門為居家老 年人提供助餐、助浴、助潔、助急、助醫(yī)等規(guī)范化、個(gè)性化定制服務(wù);提 供老年人文體娛樂服務(wù)，開展適合老年人的群眾性文化體育娛樂活動(dòng)，提供智慧養(yǎng)老服務(wù)，通過章貢區(qū)“智慧社區(qū)”養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)，提供緊急呼叫、家政預(yù)約、健康咨詢、法律服務(wù)、物品代購、服務(wù)繳費(fèi)等智慧養(yǎng)老服務(wù)。

　　 (五) 盤活存量資產(chǎn)及收回投資的再使用情況

　　 1.盤活存量資產(chǎn)的主要目的

　　 一是有效緩解財(cái)政資金缺口。居家養(yǎng)老服務(wù)中心作為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的重 要模塊,具有需求多樣、投入大、運(yùn)行專業(yè)的特點(diǎn)。章貢區(qū)自2013年以來每年拿出約1500萬元資金建設(shè)運(yùn)營10個(gè)居家養(yǎng)老服務(wù)中心，力爭實(shí)現(xiàn)章貢區(qū)社區(qū)(村)全覆蓋，由此測算所需財(cái)政資金巨大，僅靠章貢區(qū)財(cái)政一家之力難以為繼。通過實(shí)施PPP模式，引入社會(huì)資本參與到養(yǎng)老項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營中，彌補(bǔ)了公共財(cái)政資金的不足，緩解了財(cái)政支出壓力。

　　 二是有效化解政府債務(wù)。目前地方政府債務(wù)增長較快,期限錯(cuò)配情況多。章貢區(qū)作為贛州市的中心城區(qū),自身財(cái)力極其有限,各類民生投入負(fù)擔(dān)越來越重，民生融資占政府性債務(wù)比重較大。通過實(shí)施PPP模式，找準(zhǔn)融資突破口，吸引社會(huì)資本投資民生領(lǐng)域項(xiàng)目,可以有效撬動(dòng)社會(huì)資本, 化解政府債務(wù)。

　　 三是通過改革創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展。章貢區(qū)是贛州市中心 城 區(qū) , 2015年60歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎貫?8.84% , 是全市18個(gè)縣 (市、區(qū))中老齡化程度最高的縣級行政區(qū)。同時(shí)，近年來全區(qū)老年人口平均以每年 5%—6%的速度增長，占總?cè)丝诘谋戎卦絹碓酱?人口老齡化已是當(dāng)前面臨的重大課題。國家大力推廣PPP模式以來，全區(qū)結(jié)合自身實(shí)際，在總結(jié)前期政府自己建設(shè)、自己運(yùn)營居家養(yǎng)老服務(wù)中心優(yōu)劣勢的基礎(chǔ)上,決定采用PPP模式建設(shè)運(yùn)營居家養(yǎng)老服務(wù)中心。一方面有效解決項(xiàng)目建設(shè)問題，另一方面是通過引入具有較好運(yùn)營水平的社會(huì)資本，進(jìn)行相應(yīng)的行政監(jiān)督和績效管理，更利于改善養(yǎng)老服務(wù)水平。

　　 2.基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)的基本情況

　　 經(jīng)初步摸底調(diào)查，章貢區(qū)城區(qū)有62個(gè)社區(qū) (樓盤)共計(jì)41712.4平方米既有建筑，資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)單位主要是區(qū)國資局 (含代管、國企)、區(qū)建投、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村委會(huì) /居委會(huì)、開發(fā)商、小區(qū)業(yè)主等。這些存量資產(chǎn)中相當(dāng)部分是長期閑置的非臨街商業(yè)用房，因不能有效盤活資產(chǎn)，在一定程度上增加了政府管理資源的成本。居民出于自身安全考慮和居住條件改善、居家養(yǎng)老便捷等要求，反對政府用于辦公出租，但支持政府用于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。

　　 存量資產(chǎn)不改變產(chǎn)權(quán)權(quán)屬，由政府統(tǒng)一整合,通過政府實(shí)施改擴(kuò)建后以零租金租賃給項(xiàng)目公司使用，項(xiàng)目公司僅有約定年限內(nèi)的使用權(quán)。

　　 二、運(yùn)作模式

　　 (一)盤活存量資產(chǎn)的 PPP模式

　　 章貢區(qū)政府授權(quán)區(qū)老齡辦作為政府實(shí)施機(jī)構(gòu)，委托了PPP咨詢機(jī) 構(gòu)———北京中設(shè)泛華工程咨詢有限責(zé)任公司，由其提供從 PPP實(shí)施方案編 制到合同簽訂全過程專業(yè)服務(wù)。項(xiàng)目采用 “BOT+D&M” (建設(shè)—運(yùn)營— 移交 +委托運(yùn)營) 的方式。區(qū)政府授權(quán)項(xiàng)目公司特許經(jīng)營期為15年，范圍涵蓋居家養(yǎng)老相關(guān)全產(chǎn)業(yè)鏈，特許經(jīng)營到期后，項(xiàng)目公司將該項(xiàng)目全部 設(shè)施無償移交給政府指定機(jī)構(gòu)。

　　 (二) 盤活存量資產(chǎn)的操作流程

　　 一是科學(xué)規(guī)劃全區(qū)養(yǎng)老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。分別編制了全區(qū)健康養(yǎng)老產(chǎn) 業(yè)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃和養(yǎng)老設(shè)施布局規(guī)劃 (2015—2030年)，對全區(qū)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行綜合規(guī)劃、對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)和功能定位，明確了發(fā)展目標(biāo)任務(wù)和工作措施。

　　 二是依法依規(guī)選定社會(huì)資本。章貢區(qū)社區(qū) (村)居家養(yǎng)老服務(wù)中心PPP項(xiàng)目自發(fā)起以來，先后完成了項(xiàng)目申請報(bào)告、項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的審批。項(xiàng)目PPP實(shí)施方案通過章貢區(qū)政府審批 , 通過競爭性磋商方式選定社會(huì)投資方為江西鷺溪農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司。項(xiàng)目參與各方主體結(jié)構(gòu) 見 圖62-1。

　　 1.項(xiàng)目公司

　　 由贛州市章貢區(qū)市場綜合開發(fā)公司和社會(huì)資本方共同出資組建 PPP項(xiàng)目公司，其中贛州市章貢區(qū)市場綜合開發(fā)公司占股20%，社會(huì)資本方占股80% 。

　　 2.項(xiàng)目融資

　　 項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)除資本金及專項(xiàng)補(bǔ)助資金外的建設(shè)資金融資工作,政府原則上不給予擔(dān)保。

　　 3.回報(bào)機(jī)制

　　 項(xiàng)目公司的投資回報(bào)主要由三種方式組成。

　　 (1) 使用者付費(fèi)。依托使用者付費(fèi)靈活性特點(diǎn)，對居家養(yǎng)老服務(wù)中心提供的日常生活照料、精神慰藉服務(wù)和家政等有償服務(wù)，實(shí)行由使用者付費(fèi)的辦法。付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和方法主要根據(jù)市場定價(jià)。

　　 (2)政府付費(fèi)。主要包含兩部分：一是政府固定補(bǔ)助，在合作期限 內(nèi),項(xiàng)目公司根據(jù) 《贛州市人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意 見》，對每年正式投入運(yùn)營的養(yǎng)老服務(wù)中心獲得按照政府批準(zhǔn)的固定補(bǔ)助。 二是政府民生補(bǔ)助,在合作期限內(nèi),具有章貢區(qū)戶籍且在本市區(qū)內(nèi)居住的年滿60周歲的“三無”或低保老人，可享受政府購買的10元/月的居家 養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理補(bǔ)貼;評估為中度失能以上的老人,可以享受 20元 /月的居家養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理補(bǔ)貼;空巢、獨(dú)居的老人可享受政府購買的 60元 /年愛心慰問服務(wù)。

　　 (3) 可行性缺口補(bǔ)助。按照風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制,對項(xiàng)目公司風(fēng)險(xiǎn)超過上限 的，啟動(dòng)補(bǔ)貼或調(diào)節(jié) /調(diào)價(jià)機(jī)制，由政府給予項(xiàng)目公司一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助, 以彌補(bǔ)使用者付費(fèi)之外的缺口。具體操作以合同為依據(jù)，以項(xiàng)目公司每年，財(cái)務(wù)審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)進(jìn)行核算。

　　 (三) 收回投資的再使用情況

　　 該項(xiàng)目采用“BOT+O&M” (建設(shè)—運(yùn)營—移交 +委托運(yùn)營)的方 式,不涉及收回投資再使用情況。

　　 (四)采用 PPP模式后運(yùn)營情況

　　 自 2015年 7月項(xiàng)目公司———江西添福養(yǎng)老服務(wù)有限公司成立以來，積極推動(dòng)項(xiàng)目網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，已開業(yè)運(yùn)營居家養(yǎng)老服務(wù)中心網(wǎng)點(diǎn)30個(gè)，各項(xiàng)居家養(yǎng)老服務(wù)工作有序開展，已在章貢區(qū)初步建立了一個(gè)范圍廣、功能多的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。每個(gè)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心均設(shè)有老年活動(dòng)室、醫(yī)療 康復(fù)室、閱覽室、日間照料室、醫(yī)療室、理發(fā)室、棋牌室、社區(qū)食堂、老年大學(xué)等功能區(qū)，提供了“助餐、助浴、助潔、助聊、助安、助急、助行、助醫(yī)、助樂、助學(xué)”十助服務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，項(xiàng)目日均接待、照料老人50人次,日均助餐 60人次;家政服務(wù)累計(jì) 10人次,健康理療服務(wù)累計(jì)1298人次，組織社區(qū)老人休閑旅游累計(jì)90批 (次)。同時(shí)，各個(gè)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心均成立了老年協(xié)會(huì)和興趣小組，每周舉辦唱歌、排練舞蹈、樂器練習(xí)等團(tuán)隊(duì)活動(dòng)達(dá)到30余次，受到老人一致歡迎。

　　 (五) 資產(chǎn)公允價(jià)值確定或評估情況

　　 該項(xiàng)目采用 “BOT+O&M” (建設(shè)—運(yùn)營—移交 +委托運(yùn)營)的方式，建筑及設(shè)施所有權(quán)歸政府所有，采取委托運(yùn)營的模式交給社會(huì)資本方運(yùn)營，不涉及資產(chǎn)移交及評估。

　　 (六) 產(chǎn)權(quán)界定與核實(shí)

　　 該項(xiàng)目 15年運(yùn)營期間，所有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不變，均屬于政府所有。項(xiàng)目公司擁有以零租金的方式使用土地和場所的權(quán)利。項(xiàng)目公司從政府方租賃，使用該宗土地,政府方應(yīng)確保項(xiàng)目公司有權(quán)以零租金的方式使用該宗土地。

　　 項(xiàng)目公司江西添福養(yǎng)老服務(wù)有限公司承擔(dān)融資、建設(shè)、運(yùn)營責(zé)任,其中項(xiàng)目公司以其全部財(cái)產(chǎn)對其債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。

　　 (七) 使用者付費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)方式

　　 該項(xiàng)目收費(fèi)采用政府指導(dǎo)與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的定價(jià)機(jī)制，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)參 照行業(yè)平均水平或略低于行業(yè)平均水平,采用貨幣結(jié)算、積分 +貨幣、純積分支付等多種收費(fèi)方式。

　　 (八) 經(jīng)營性純收入分配情況

　　 項(xiàng)目公司分配當(dāng)年稅后利潤時(shí),應(yīng)當(dāng)提取利潤的 10%作為公司法定公積金。公司法定公積金累計(jì)額達(dá)到公司注冊資本50%以上時(shí),可以不再提取。公司彌補(bǔ)虧損和提取公積金后所余稅后利潤，由股東按照各自持有的實(shí)繳股權(quán)比例分配。

　　 (九) 相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與應(yīng)對情況

　　 按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

　　 原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。

　　 三、借鑒價(jià)值

　　 章貢區(qū)社區(qū) (村)居家養(yǎng)老服務(wù)中心是江西省首個(gè)以PPP模式實(shí)施的養(yǎng)老項(xiàng)目，從項(xiàng)目啟動(dòng)PPP工作到確定社會(huì)資本方歷時(shí)不足半年。

　　 (一) 操作流程規(guī)范

　　 章貢區(qū)政府授權(quán)區(qū)老齡辦作為實(shí)施機(jī)構(gòu)代表政府參與 PPP項(xiàng)目全過 程,并委托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)提供PPP實(shí)施方案、社會(huì)資本方遴選、合作協(xié) 議起草等全過程服務(wù);老齡辦再組織發(fā)改委、財(cái)政局、城建局、國資局、民政局 、法制辦等單位對PPP實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)合審查，并報(bào)區(qū)政府批復(fù)同意;最后通過競爭性磋商確定江西鷺溪農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司為社會(huì)資本方。

　　 (二) 回報(bào)機(jī)制合理

　　 目前,養(yǎng)老項(xiàng)目服務(wù)定價(jià)普遍較低，項(xiàng)目經(jīng)營收費(fèi) (即使用者付費(fèi))無法使社會(huì)資本獲取合理收益，甚至無法完全覆蓋項(xiàng)目公司的建設(shè)和運(yùn)營成本。該項(xiàng)目在使用者付費(fèi)的基礎(chǔ)上增加了政府補(bǔ)助和可行性缺口補(bǔ)助兩種方式，使項(xiàng)目具備商業(yè)上的可行性。

　　 (三) 績效考評嚴(yán)謹(jǐn)

　　 項(xiàng)目設(shè)置嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目冃Э荚u機(jī)制,確保公共利益最大化。一是在政府補(bǔ)助中設(shè)置了政府民生補(bǔ)助項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目公司需要提供相應(yīng)服務(wù)才可獲得該項(xiàng)補(bǔ)助;二是編制了 《項(xiàng)目績效考核指標(biāo)及相關(guān)考核表》，每年1月和7月，政府方依據(jù)“考核表”組織民政等相關(guān)職能部門對項(xiàng)目進(jìn)行考核。考核通過，給予項(xiàng)目公司全額補(bǔ)助資金，第一次考核不通過，要求項(xiàng)目公司整改，第二次考核不通過，政府方有權(quán)自行或委托第三方進(jìn)行必要的整改，一切風(fēng)險(xiǎn)與費(fèi)用由 PPP項(xiàng)目公司承擔(dān)，并相應(yīng)減扣補(bǔ)助金額。

　　 (四) 效率水平提高

　　 項(xiàng)目投入運(yùn)營以來,體現(xiàn)了較高的運(yùn)營效率和服務(wù)水平。

　　 1.相比政府方自己運(yùn)營,項(xiàng)目公司運(yùn)行成本更低。以完整運(yùn)營年度2016年為例,政府方僅需要根據(jù)績效考評補(bǔ)貼項(xiàng)目公司8.2萬元,比政府方自身投入人力、財(cái)力、物力運(yùn)營大為節(jié)約。

　　 2.運(yùn)營綜合水平更優(yōu)。由于運(yùn)行優(yōu)良,該項(xiàng)目近兩年先后迎接了民政 部、國家開發(fā)銀行、上海、吉林、河南省等眾多部門和地方政府共20多次考察調(diào)研，并在江西省推廣經(jīng)驗(yàn)交流，獲得了社會(huì)各界肯定。

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