境外公路PPP項目案例解讀——英國M6收費公路項目

發(fā)布日期：2018-06-20來源：網(wǎng)絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 本項目是英國第一條采用PPP模式的使用者付費公路，特許經(jīng)營期長達53年。由于公眾反對收費，項目在簽署特許經(jīng)營協(xié)議后延誤8年才啟動，經(jīng)各方努力，最終得以成功實施。案例重點介紹了對公眾反對、設計標準變更以及其他風險如何進行分配和管理的經(jīng)驗。對再融資收益的處理體現(xiàn)了PPP風險與收益對等的原則。

　　 一、項目概述

　　 (一）項目背景

　　 隨著經(jīng)濟的發(fā)展，英國西米德蘭茲郡城市圈中的M6公路主干道已擁擠不堪，急需修建一條支路（即M6收費公路）以緩解交通壓力。由于政府資金不足，1991年英國政府決定嘗試采用PPP引入社會資本，計劃通過設計—建造—融資—運營—維護（DBFOM)特許經(jīng)營方式實現(xiàn)項目產(chǎn)出。M6收費公路是1992年英國政府啟動"私人融資倡議"后的第一條通過PPP模式建設的公路，根據(jù)當年簽署的特許經(jīng)營合同，在長達53年的特許經(jīng)營期內(nèi)，社會資本方負責項目的設計、建造、融資、運營和維護。但由于當?shù)孛癖姷姆磳σ约胺煞矫娴恼系K，導致項目直到2000年9月才正式啟動，2003年12月正式通車，特許經(jīng)營期持續(xù)到2054年。

　　 (二）項目范圍

　　 M6收費公路是西米德蘭茲郡城市圈中的一條長27英里（44公里）的六車道公路支路，建設總投資約17億美元（約9億英鎊）。M6收費公路的北端在斯塔福德郡坎諾克附近與M6免費公路的11號交叉口相連，沿線經(jīng)過斯塔福德郡、西米德蘭茲郡和沃里克郡，連通已有的A5、A38和A446公路，南端在沃里克郡的科爾斯希爾與M6免費公路東部的4號交叉口相連。

　　 通行車輛在公路兩端的收費站或沿途出口收費站付費，費用根據(jù)車輛類型和通行時段而有所差異，可采用現(xiàn)金、信用卡以及電子收費（Electronic Toll Collection, ETC)等方式支付。

　　 (三）主要參與方

　　 政府方：公路局。由歐文威廉姆斯有限公司代表政府方，作為項目的管理機構，負責包括這個項目在內(nèi)的西米德蘭茲地區(qū)公路系統(tǒng)的建設；

　　 特許經(jīng)營方：米德蘭公路有限公司。由麥格理基礎設施集團占股75%,高速公路公司占股25%。

　　 根據(jù)職責分工，其他利益相關方還包括：

　　 技術顧問方：雅各布斯•百泰公司，承擔技術審批機構、認證工程師和融資方技術顧問的角色；

　　 建設方：CAMBBA 建設集團，由Cari丨lion、Alfred McAlpine、Balfour Beatty和Amec出資組成；

　　 運營方：Ascom Mon6te丨公司；

　　 融資方：東方匯理銀行（主融資方）、國民威斯敏斯特銀行、巴克萊銀行；

　　 其他顧問方：德累斯頓投資銀行、Ashurst Morris Crisp、Berwin Leighton。

　　 二、風險分擔與管理

　　 (一）公眾反對

　　 英國在20世紀90年代修建的道路大多采用影子收費模式，用戶無須為使用道路直接付費，而是由政府根據(jù)道路使用情況通過公共資金和交通項目專項資金向項目建設者付費。多數(shù)英國民眾已經(jīng)習慣了"免費"的道路，故對直接針對用戶的收費模式持有抵觸情緒。雖然政府于1991年就決定修建M6收費公路，但使用者付費機制引發(fā)當?shù)孛癖姷膹娏曳磳Γ踔翆е马椖肯萑肆巳唛L的法律程序。

　　 為平息公眾反對，PPP各參與方積極協(xié)調(diào)，并做出了一定的讓步和妥協(xié)，最終與反對者聯(lián)盟達成了停止抵制活動的協(xié)議。特許經(jīng)營方根據(jù)協(xié)議，滿足了反對者提出的一些條件，并承擔相應增加的成本。此外，考慮到周邊社區(qū)環(huán)境的敏感性，M6收費公路還特別使用了降噪瀝青，以降低公路對周圍居民生活環(huán)境的影響。

　　 (二）特許經(jīng)營風險

　　 特許經(jīng)營合同簽署8年后項目才開始設計和建造，期間公路局修訂了多項道路設計標準，因此對項目成本造成了影響。由于這些修訂由公路局造成，與特許經(jīng)營方無關，所以設計標準變更導致的風險由政府方，即公路局承擔。

　　 (三）其他風險

　　 根據(jù)合同約定，除標準變更以外，其他所有風險將由特許經(jīng)營方承擔，具體包括規(guī)劃、交付、成本、質(zhì)量、收益，甚至一些法定風險。解決民眾反對問題后，特許經(jīng)營方對上述風險進行了有效管理，主要得益于：

　　 特許經(jīng)營方的技術能力和經(jīng)驗；特許經(jīng)營方對項目的長期投人；特許經(jīng)營方被授予了技術質(zhì)量審批權，使得結(jié)構檢查和審批及時進行，保證項目設計和建造按計劃啟動；簽訂包括收費系統(tǒng)交付在內(nèi)的完整合同；特許經(jīng)營方和政府方（公路局）建立并保持了積極有效的合作伙伴關系。

　　 三、項目現(xiàn)狀

　　 在該收費公路正式投人使用兩年以后，政府發(fā)布了這兩個年度的監(jiān)測報告，顯示小汽車的通行量與預期基本相符，但是卡車通行量遠低于預期水平。

　　 2006年5月下旬，政府批準了麥格理基礎設施集團通過11億美元的債務重組對項目進行再融資，以使項目債務在長達54年的特許經(jīng)營期內(nèi)與其預期現(xiàn)金流更好的匹配。債務重組預計可以使麥格理基礎設施集團獲得約7億美元的收益。

　　 由于麥格理基礎設施集團主導的特許經(jīng)營方承擔了項目的幾乎所有風險，所以與其他由政府資助的PPP項目不同，麥格理基礎設施集團無須與政府方公路局分享再融資的收益。但是，麥格理基礎設施集團為了證明對該地區(qū)長期發(fā)展的責任心，同時也作為對公路局支持的回報，決定將再融資所獲收益的30%用于將M54公路延長至M6收費公路，并在M6收費公路南段擴建一段立體交叉道。這些項目的建設使得M6收費公路變得更加便利。

　　 四、經(jīng)驗教訓

　　 作為英格蘭第一條向過往車輛直接收費的公路，M6收費公路大膽嘗試采用PPP模式開發(fā)項目，拓展融資渠道，降低風險，實現(xiàn)了政府和社會資本的共贏。公路局在不增加政府負擔的情況下實現(xiàn)項目開發(fā)，滿足了公共需求；麥格理基礎設施集團則由于地區(qū)公路網(wǎng)便利程度的提高和公路車流量的增加，實現(xiàn)了收益，還取得了債務重組再融資收益的70%，并且通過支持當?shù)毓吩O施建設而樹立了良好的公眾形象。

　　 另一方面，民眾對使用者付費機制的抵觸使M6收費公路遭到了強烈反對，導致項S延誤時間長達8年。可見，對公眾加強宣傳、爭取社會理解，是PPP項目得以成功實施的關鍵因素之一。

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