PPP項目困境:政府怕民企跑路 民企憂政府失約

發布日期：2016-06-14來源：第一財經周刊編輯：伏牛山

[摘要]

　　 正在全國掀起的一輪針對民間投資政策落實問題的專項督查中，政府和社會資本合作(PPP)模式的推進是督查的焦點之一。在地方政府推出總投資額超9萬億的8000多個PPP項目中，社會資本尤其是民間資本真正介入不太積極一直困擾著官方。

　　 5月25日，國務院第八督查組組長、水利部副部長矯勇在對江蘇民間投資政策落實專項督查結束后稱，部分民營企業對國家鼓勵民間資本投入的優惠政策獲得感還不強，有些PPP項目設定門檻較高。

　　 這只是民間資本介入PPP項目困難的冰山一角。PPP專家、大岳咨詢總經理金永祥告訴《第一財經日報》記者，由于PPP項目投資額大且涉及公共服務領域，出于信任，地方政府在篩選社會資本時優先考慮國企或民營上市公司，一些項目方案設計中通過排他性條款自動過濾民企。而考慮到PPP項目回報率低，且擔憂政府不兌現承諾等問題，一些民資也多在觀望。

　　 PPP門檻設計不合理

　　 一直以來，公共服務往往由政府部門及其下屬單位、企業提供，不同區域間難以相互進入，而且在同一區域的不同行業領域，民營企業甚至是其他行業領域的國有企業也很難進入。

　　 中央希望推廣PPP模式來打破民間資本進入公共服務領域的“玻璃門、彈簧門、旋轉門”，大幅拓展社會資本的發展空間，激發社會經濟活力。

　　 自2014年以來，中國掀起一場PPP熱潮，項目數量和金額呈現爆炸式增長。

　　 根據財政部PPP中心數據，截至5月12日，全國各地政府推出PPP項目8043個，項目金額達93103億元，兩年前這兩個數字為0。

　　 不過項目落地不盡如人意。這8000多個項目中，真正落地的項目比率只有約22%，另外78%的項目還在識別階段。

　　 今年一季度，民間投資增速罕見大幅下滑，為此國務院首次組織督查組對民間政策落地情況進行專項督查，其中之一就是重點督查PPP模式是否存在政策不完善、機制不科學、承諾不兌現等問題。

　　 針對上述督查組反映的PPP項目設定門檻高的問題，金永祥認為，PPP項目應該有與項目相適應的門檻，太低或太高都不行。

　　 “河南有一個幾十億的PPP項目，由于門檻設計過低，最終選了一個資產只有幾個億的民企，這家民企無法獲得金融機構貸款，導致這個項目沒法推進。”金永祥稱。

　　 四川遠艦建設集團董事長楊遠見表示，“現在很多PPP項目就是為國有企業‘量身定做’的，很少有民企參與的份兒，有的地方直接告知‘優先考慮國企’。一方面是因為國企能從銀行貸到更低成本的資金，另一方面政府也想避免引發道德風險質疑。我們申請過很多PPP項目，都被以各種理由拒絕了。”

　　 金永祥告訴《第一財經日報》記者，在選擇社會資本時，地方政府優先考慮國企是比較普遍的現象，除了信任之外，長達幾十年的項目運作中若出現問題，地方政府更容易與國企溝通。不過為國企“量身定做”PPP項目現象并不普遍，但一些項目方案通過排他性條款來選擇特定企業則有一定普遍性。

　　 PPP項目多在基礎設施領域，不少項目動輒投資幾十億甚至幾百億，資金實力強的國企和大型民企更容易介入。在上述8000多個PPP項目中，真正執行的369個項目中，國企簽約項目數量199個，略多于民企，但簽約金額卻占總金額大頭(73%)。

　　 金永祥稱，由于PPP項目所在的社會公共服務領域回報率較低，這和民企追逐高額利潤的戰略相沖突，民企多對PPP項目觀望。

　　 本報記者了解到，目前盈利較好的PPP項目預期收益率普遍為8%~9%，而一般性項目預期收益率在5%左右。

　　 相互信任成關鍵

　　 金永祥認為，政府對一些民企不信任，擔心民企違約，政府兜底，因此更傾向選擇國企和民營上市公司。

　　 “多年前，山東某地政府委托一家民企運營當地供熱設施，后來由于煤價上漲這家企業就直接跑路了，市政府不得不接下這個爛攤子。所以涉及幾十年公共服務領域設施，政府對民企很謹慎。”金永祥稱。

　　 在當前反腐重壓下，PPP項目涉及金額巨大，地方政府官員選擇民企也面臨楊遠見所稱的“道德風險質疑”。

　　 一位不愿透露姓名的PPP領域資深人士告訴本報記者，“在篩選社會資本時，政府官員依規合法地選擇民企沒什么問題，但一些官員擔心這樣會不會把以前的事帶出來，所以有些官員刻意回避了。如何使地方官員放下以前的擔子或顧慮對推動民資進入PPP領域很重要。”

　　 同樣，企業尤其是民企對政府能否在項目期間兌現承諾也充滿擔憂。

　　 財政部金融司司長孫曉霞曾表示，一些社會資本也還在觀望。社會資本特別是民營企業，參與PPP項目的積極性還不高。尤其是PPP模式的合同期限比較長，往往跨越幾屆政府，民間資本對政府能不能按合同履約，缺乏信心。

　　 財政部副部長張少春在去年貫徹落實PPP指導意見全國電視電話會議上稱，“從國際經驗看，重諾履約的市場環境，是順利開展PPP的前提和保障。與真正的PPP項目相比，過去我國許多政企合作項目都是‘形似而神不似’，一定程度上在于政府沒有作為平等的參與者，缺少‘契約精神’。比如，一些地方政府把社會資本‘圈進來’之后，對所做承諾兌現不到位。”

　　 此次國務院專項督查中，PPP合同承諾不兌現是督查的一大重點。

　　 為了加強政府履約能力，財政部正在加快推進PPP立法來保障社會資本合法權益，而國家發改委也正加快推進基礎設施和公用事業特許經營立法，來為民間投資“保駕護航”。

　　 此外，為了約束地方政府違約行為，財政部正研究建立上級財政對下級財政的結算扣款機制，以保障社會資本的合法權益。

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