新型城鎮(zhèn)化探究丨PPP為何只進(jìn)城不下鄉(xiāng)？

發(fā)布日期：2018-05-15來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 新型城鎮(zhèn)化視野中的PPP空間治理

　　 PPP（Public Private Partnership）是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的一種創(chuàng)新供給模式，通過政府和社會資本之間的長期合作，共同提供原本由政府負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和激勵兼容。PPP在中國有著長達(dá)三十多年的發(fā)展歷程，與中國的經(jīng)濟(jì)快速增長和城鎮(zhèn)化建設(shè)密切關(guān)聯(lián)。中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，發(fā)展不平衡不充分已經(jīng)成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素。在新時(shí)代新變革下，PPP迎來了新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)。一些經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中亟待解決的突出問題，比如生態(tài)環(huán)境保護(hù)、脫貧攻堅(jiān)、縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距、彌補(bǔ)教育醫(yī)療養(yǎng)老等民生短板等，PPP都大有可為。PPP需要貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，迎接新征程，作出新應(yīng)對。

　　 新時(shí)代新型城鎮(zhèn)化對PPP提出了新要求

　　 城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，近年來我國城鎮(zhèn)化水平快速提高。過去五年我國城鎮(zhèn)化率年均提高1.2個(gè)百分點(diǎn)，在高速發(fā)展的同時(shí)，城鎮(zhèn)化質(zhì)量也在不斷改進(jìn)，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施水平明顯提升。按照城市發(fā)展的納瑟姆曲線（S型曲線），我國城鎮(zhèn)化仍然有巨大的增長空間，尤其是以人為本的新型城鎮(zhèn)化，將對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)產(chǎn)生持續(xù)、多樣化且龐大的需求。

　　 新時(shí)代新型城鎮(zhèn)化對PPP模式的影響和挑戰(zhàn)包括多個(gè)方面。

　　 一是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化引致的PPP需求增加。城鎮(zhèn)化的“三個(gè)1億人”任務(wù)以及全面放寬城市落戶條件，需要為轉(zhuǎn)移人口提供均等足量的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，比如教育、醫(yī)療和保障房供給等，都可以通過PPP模式加快推進(jìn)。

　　 二是部分城市人口收縮帶來的PPP需求差異。城市并不總是增長，部分城市在人口峰值過后迎來人口收縮是一個(gè)不可避免的趨勢。城市收縮和人口擴(kuò)張并存的雙向流動新格局，導(dǎo)致不同城市對基礎(chǔ)設(shè)施的需求存在較大差異，要求不同區(qū)域的地方政府在采用PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)時(shí)，要根據(jù)當(dāng)?shù)厝丝谮厔莺侠硗七M(jìn)。

　　 三是鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展等新任務(wù)推動PPP實(shí)施的變化。鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展都是十九大提出的未來一個(gè)時(shí)期的重點(diǎn)任務(wù)，也是傳統(tǒng)PPP應(yīng)用較少但大有可為的領(lǐng)域。由于鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展涉及的PPP項(xiàng)目，比如農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)村休閑旅游養(yǎng)老、設(shè)施農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校和衛(wèi)生以及公路供水電網(wǎng)物流等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，大部分屬于收益不強(qiáng)公益性強(qiáng)的項(xiàng)目，且位于財(cái)力較差的鄉(xiāng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，對目前強(qiáng)調(diào)PPP側(cè)重使用者付費(fèi)項(xiàng)目的政策導(dǎo)向提出了挑戰(zhàn)。

　　 四是以城市群為主體協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局對PPP提出了更多需求。城市群內(nèi)中心城市及周邊中小城市的公共交通主導(dǎo)的交通網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)、非核心功能及產(chǎn)業(yè)疏解等，為PPP模式的應(yīng)用提供了巨大空間。

　　 五是城市從增量發(fā)展向存量發(fā)展，為PPP發(fā)展厘清了方向。2015年中央城市工作會議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，應(yīng)堅(jiān)持“限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量”的城市發(fā)展方向。在城市發(fā)展從以新區(qū)為載體的增量發(fā)展轉(zhuǎn)向以更新改造為主的存量發(fā)展過程中，迫切需要通過PPP推進(jìn)城市綠色低碳發(fā)展和城市治理現(xiàn)代化。

　　 PPP發(fā)展呈現(xiàn)鮮明的空間差異特征

　　 在新型城鎮(zhèn)化以及發(fā)展不平衡不充分的影響下，PPP的發(fā)展呈現(xiàn)出鮮明的空間差異特征，主要反映在區(qū)域差異和城鄉(xiāng)差異兩個(gè)方面。PPP的區(qū)域差異主要是東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及各個(gè)地區(qū)內(nèi)部不同城市之間的差異，包括能力差異、驅(qū)動差異、項(xiàng)目差異以及政策執(zhí)行差異等。能力差異是指各個(gè)地方政府對PPP模式與政策的正確認(rèn)知、理解、執(zhí)行和監(jiān)管等方面能力的差異。驅(qū)動差異是指各個(gè)城市采用PPP模式的動機(jī)不同。項(xiàng)目差異主要是指各個(gè)地區(qū)的已落地PPP項(xiàng)目的差異。統(tǒng)計(jì)顯示，PPP項(xiàng)目差異存在階段性，比如2013年之前東部沿海地區(qū)的PPP項(xiàng)目多于中西部地區(qū)，2013 年之后則相反。政策執(zhí)行差異是指各個(gè)城市在貫徹落實(shí)國家PPP政策上的差異，具體表現(xiàn)在制定地方實(shí)施細(xì)則、組建主管機(jī)構(gòu)和推廣力度方面等。

　　 PPP的城鄉(xiāng)差異主要是在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面，PPP項(xiàng)目、涉及領(lǐng)域和特征等方面的差異。城鄉(xiāng)PPP項(xiàng)目的差異主要是數(shù)量和投資額差距懸殊。從財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫可以看出，目前的PPP項(xiàng)目集中于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，鄉(xiāng)村PPP項(xiàng)目較少，存在“PPP只進(jìn)城不下鄉(xiāng)”的現(xiàn)象。城鄉(xiāng)PPP涉及的領(lǐng)域差異指的是鄉(xiāng)村PPP側(cè)重于與“三農(nóng)”密切相關(guān)的農(nóng)村供水、污水和垃圾處理、田園綜合體、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等領(lǐng)域，城市則有很多軌道交通、海綿城市、綜合管廊、大型市政工程等領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目。城鄉(xiāng)PPP的特征差異體現(xiàn)在，相比城市，鄉(xiāng)村PPP一般具有規(guī)模小、分布散、收益低、當(dāng)?shù)刎?cái)力弱、社會資本參與積極性不高等特征，需要政府通過打包、增信、政策鼓勵等多種手段予以扶持。

　　 構(gòu)建PPP空間治理機(jī)制

　　 忽視PPP區(qū)域差異會導(dǎo)致國家在制定和執(zhí)行PPP政策時(shí)缺乏政策彈性，抑制地方政府的主動性和創(chuàng)新性。PPP的空間差異格局受到宏觀環(huán)境、地方稟賦、發(fā)展基礎(chǔ)、城鎮(zhèn)化需求、官員能力等諸多因素的綜合影響，有著復(fù)雜多變和多尺度的演化過程和階段格局，需要開展多學(xué)科、多角度、立體化的研究，構(gòu)建PPP空間治理機(jī)制。

　　 PPP是一種創(chuàng)新治理模式，但PPP本身也需要治理。空間同樣可以是對象，也可以是工具，空間具有異質(zhì)性和關(guān)聯(lián)性特征，對PPP有著重要影響。PPP的空間治理是對象和手段的統(tǒng)一。PPP的空間治理不同于地理學(xué)的空間治理。PPP的空間治理是從PPP的空間屬性出發(fā)，立足發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)狀制約，在識別和分析PPP項(xiàng)目的時(shí)空演化、分布格局和政策變遷的基礎(chǔ)上，借鑒地理學(xué)“主體—過程—格局—機(jī)理—響應(yīng)”的研究范式，探索構(gòu)建PPP“主體—動因—過程—格局—調(diào)控”的空間治理框架。PPP空間治理是在正視和分析PPP空間差異的基礎(chǔ)上，通過治理模式和空間政策進(jìn)行調(diào)控，從而對PPP空間格局進(jìn)行優(yōu)化，縮小空間差異，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　 PPP“主體—動因—過程—格局—調(diào)控”的空間治理框架包括：（1）明確PPP的參與主體包括政府、國有企業(yè)、民營企業(yè)和外資企業(yè)等，以及不同階段主體資格、權(quán)責(zé)、地位的差異特征、演化過程和動態(tài)博弈；（2）不同區(qū)域不同階段PPP驅(qū)動因素的演變過程及測度；（3）PPP的發(fā)展階段、特征及影響因素的識別；（4）PPP項(xiàng)目的空間分布格局及影響因素分析；（5）基于全生命期的PPP的空間調(diào)控與優(yōu)化機(jī)制構(gòu)建，尤其是判斷城市是否適合采用PPP模式的城市PPP適宜性評價(jià)和衡量地方政府PPP模式管控水平的治理能力評價(jià)。

　　 從20世紀(jì)80年代至今，新公共管理運(yùn)動引領(lǐng)的治理改革浪潮方興未艾， PPP模式是新公共管理影響下的一種創(chuàng)新模式。結(jié)合我國新時(shí)代新型城鎮(zhèn)化的需求，PPP在中國具有更豐富的內(nèi)涵和更美好的前景。PPP在實(shí)踐中暴露的一系列問題，可以通過構(gòu)建和優(yōu)化治理機(jī)制予以解決。PPP的空間治理在理論上豐富了PPP治理體系，實(shí)踐中有助于改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的區(qū)域發(fā)展不平衡不充分狀況，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　 （本文系國家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的項(xiàng)目治理研究”（71734001）階段性成果）

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