PPP新一年健康發(fā)展主基調(diào)：規(guī)范有序+改革創(chuàng)新+提質(zhì)增效

發(fā)布日期：2019-01-28來源：中國經(jīng)濟導(dǎo)報編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 經(jīng)過了長達(dá)一年多的焦慮、整改以及探索后，PPP行業(yè)有望迎來規(guī)范有序健康發(fā)展的春天。

　　 在此前舉辦的第三屆中國PPP論壇上，國家發(fā)展改革委投資司副司長韓志峰表示，當(dāng)下要全面理解準(zhǔn)確把握PPP模式的本質(zhì)，積極發(fā)揮PPP項目的創(chuàng)新性，切實加強PPP參與方的行為規(guī)范，要客觀看待PPP模式的重要性。目前，中國在基礎(chǔ)設(shè)施補短板方面還有大量的事情要做，需要充分發(fā)揮PPP模式的積極作用。同時，在發(fā)展的過程中，要加強PPP項目主要參與方的自律性、要堅守PPP項目的契約性。

　　 規(guī)范有序方見真章

　　 近期，黨中央國務(wù)院對于推動PPP模式，規(guī)范有序發(fā)展，指明了方向，提出了要求。

　　 國務(wù)院日前印發(fā)的關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補短板力度的指導(dǎo)意見明確提出，要規(guī)范有序推進PPP項目，鼓勵地方依法合規(guī)采用PPP等方式撬動社會資本，特別是民間投資投入、補短板重大項目。

　　 “回顧2018年，社會各界一致認(rèn)可PPP的價值，政府和市場對PPP的態(tài)度是又愛又恨。”清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清對中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者坦言，經(jīng)熱歷冷，PPP規(guī)范發(fā)展可期。過去的一年中，除了PPP模式自身的發(fā)展進入規(guī)范收緊時期，我國經(jīng)濟增速放緩、中央去杠桿、金融市場進入調(diào)控周期等宏觀環(huán)境也不同程度導(dǎo)致了PPP落地速度放緩。在2018年也能深刻體會到，國家對行業(yè)規(guī)范管理的政策一直很鮮明，希望這次整改PPP能倒逼各方進步，特別是PPP項目相關(guān)政府管理體系和金融體系改革。

　　 “過去幾年P(guān)PP做不好有政府的原因，但‘鍋’不能全由政府來背，PPP讓投資者承擔(dān)或分擔(dān)融資、市場和運營等風(fēng)險，就是為了各方公平，也為了避免政績項目。”王守清分析指出，要想做好PPP，投資者和政府都要各自做好項目的可行性研究，這是PPP項目能夠做好以及合規(guī)的關(guān)鍵因素之一。如果說2018年是市場調(diào)節(jié)應(yīng)對PPP年，而2019年將是各主體理性實施PPP年。

　　 中國國際工程咨詢有限公司研究中心主任李開孟告訴中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者：“過去一年多政府相關(guān)部門出臺的一系列文件，就是希望更好地規(guī)范PPP行業(yè)的發(fā)展。這些政策出臺后，PPP項目投資出現(xiàn)下降趨勢，但這對PPP行業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展與規(guī)范運作是有益的，可以讓更多有能力真正想做PPP的機構(gòu)參與進來，做出高質(zhì)量的PPP項目。從國務(wù)院近年來出臺的一系列文件，以及國家投資主管部門出臺的相關(guān)文件都可以看出，鼓勵民營資本進入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的政策一直在延續(xù)，并沒有中斷，而且還在不斷強化和完善，這對民間資本和PPP本身來說都是利好。

　　 大岳咨詢總經(jīng)理金永祥告訴中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者，2018年是PPP在四年高速發(fā)展被“誤傷”后經(jīng)歷的深度調(diào)整期，這段艱難的日子鍛煉了PPP人的意志，堅定了PPP人的信念，提升了PPP人應(yīng)對環(huán)境突變的能力。在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，PPP已經(jīng)被證明是有效抓手，現(xiàn)在PPP政策已經(jīng)回暖，2019年無論是逆周期調(diào)節(jié)還是高質(zhì)量發(fā)展都離不開PPP。而即將出臺的PPP立法也代表政府對PPP的態(tài)度，PPP行業(yè)將迎來一個新的春天。

　　 改革創(chuàng)新才是正途

　　 PPP模式不僅是一種融資模式，更是體制、機制和管理方式的創(chuàng)新。

　　 北京明樹數(shù)據(jù)科技有限公司總經(jīng)理肖光睿表示，2018年是在摸索、探究中前進的一年，PPP領(lǐng)域在合規(guī)整改背景下又遇上地方政府債務(wù)嚴(yán)控，致使PPP市場熱度略有降低。如今，伴隨著推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以帶動經(jīng)濟發(fā)展以及推動民營資本發(fā)展以增強市場活力的趨勢下，不斷合規(guī)化與流程化的PPP模式將再次受到關(guān)注。

　　 “規(guī)范并不能解決所有的問題，創(chuàng)新才是動力之源。”北京清控偉仕咨詢有限公司總經(jīng)理劉世堅在接受中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者采訪時表示，在這幾年中，PPP模式及其相關(guān)規(guī)范所經(jīng)歷的自我蛻變，使之一度成為央地關(guān)系平衡（財力與事權(quán)劃分）的重要砝碼，而且為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目投融資行為創(chuàng)造了難得的多方合力。

　　 劉世堅分析認(rèn)為，相比于2014年之前的PPP1.0和2.0版，新版PPP的政策向心力和資本召喚力確實令人印象深刻。但是，自2017年金融風(fēng)險防控政策實施以來，此輪PPP的短期發(fā)展態(tài)勢也因此被鎖定。從2018年看，PPP的“砝碼”和“默契”明顯失靈，“規(guī)范”和“風(fēng)控”逐漸成為主旋律。探究起來，這并非PPP模式自身問題所致，而是與中國式PPP所特有的演化邏輯密不可分。

　　 “2019年以及往后的若干年，PPP需要努力適應(yīng)宏觀經(jīng)濟及政策環(huán)境的變化，否則就很難作為一種可預(yù)期、可持續(xù)的穩(wěn)定政策導(dǎo)向為各方所認(rèn)同，中央倡導(dǎo)、地方推行、市場接納的局面也將一去不返。”在劉世堅看來，就PPP需要做出的調(diào)整而言，“規(guī)范”固然是重要手段，但是手段不是目標(biāo)，也無法解決所有問題，更不能防范所有風(fēng)險，尤其是發(fā)展停滯的風(fēng)險。在這種情形下，PPP模式裹足不前不是辦法，改革與創(chuàng)新才是正途。

　　 劉世堅分析說，具體而言，在PPP立法層面，尋求共識、凝聚共識，為改革與創(chuàng)新預(yù)留空間，可能比按期完成立法任務(wù)更加重要。在政策制訂方面，建議尊重金融與基礎(chǔ)設(shè)施項目投融資的基本邏輯，順勢而為，疏堵結(jié)合，如此可防止PPP反復(fù)異化為短期政策工具。而在項目實操層面，則應(yīng)以項目可行、融資可到位、財政可承受和回報可實現(xiàn)為基本目標(biāo)，強化專業(yè)性、合規(guī)性與創(chuàng)新性相結(jié)合的基本要求。由此，一些精品項目、創(chuàng)新思維和高質(zhì)量的服務(wù)模式應(yīng)該有希望在新的一年里脫穎而出，成為各方矚目的焦點，這也是所有PPP人為之努力的方向。

　　 2019年也將是考驗咨詢機構(gòu)真本事和新本事的時候。王守清指出，這些本事是指需要服務(wù)于項目落地后的執(zhí)行、履約、監(jiān)管和退出等工作，這將是新的咨詢需求，而這幾年數(shù)量激增的咨詢機構(gòu)將開始分化，出現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、適者生存的局面，大咨詢和全過程咨詢會逐步增多。

　　 專項債利好PPP發(fā)展

　　 去年底召開的中央經(jīng)濟工作會議提出，加強逆周期調(diào)節(jié)，要發(fā)揮投資的關(guān)鍵作用，要大幅度增加地方政府專項債規(guī)模。

　　 上海國際仲裁中心仲裁員葉繼濤分析說，2019年將大幅增加地方政府專項債券，此次定性是大幅增加，保守估計2019年地方專項債的規(guī)模將達(dá)到2萬億元，地方搞建設(shè)缺資金的狀況將得到一定程度的緩解。“2018年地方專項債1.35萬億元，比2017年增加5500億元，同比增長69%。若保持同樣的增幅，2019年地方專項債將達(dá)到1.9萬億元；保持同樣的增速，2019年地方專項債將達(dá)到2.28萬億元。由此一來，過去幾年那些實際上本不適合PPP模式的、自身沒有收費現(xiàn)金流且運行成本占總投資比重非常低的項目，將不宜采用PPP模式。”

　　 在葉繼濤看來，今后PPP將回歸常態(tài)。把現(xiàn)有存量項目做好，適當(dāng)控制新增項目，進一步完善法律制度，理順管理體制和央地政府的職責(zé)，穩(wěn)定政策預(yù)期，這樣的PPP才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

　　 “地方政府通過專項債籌集的資金如果用傳統(tǒng)方式進行投資，某種程度可以上起到穩(wěn)增長的作用，但由于沒有考慮治理因素很可能無法實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。”金永祥表示，只有將專項債與PPP相結(jié)合，增加PPP專項債規(guī)模，才能兼顧穩(wěn)增長和高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。可見，大幅度增加地方政府專項債規(guī)模未來PPP發(fā)展空間是巨大的。

　　 近幾年，PPP項目如何籌集建設(shè)資金成為制約PPP項目落地的重要因素，而PPP項目專項債這一創(chuàng)新金融產(chǎn)品無疑為PPP項目融資提供了一種可行的選擇。“國家發(fā)展改革委投資研究所體制政策室主任吳亞平告訴中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者，PPP專項債屬于直接融資方式，具有規(guī)范、透明和風(fēng)險分散的特點，由于投資購買證券/債券的主體多元，相比銀行貸款等間接融資方式而言，這種模式有助于倒逼PPP項目規(guī)范運作，激勵項目社會資本方或項目公司提高管理水平，特別是創(chuàng)新商業(yè)模式。特別是，PPP專項債具有重要的示范和引導(dǎo)意義，有助于引導(dǎo)更多的PPP項目通過發(fā)行債券這種直接融資方式來籌集建設(shè)項目資金，這對促進PPP項目可持續(xù)運營乃至整個PPP模式健康可持續(xù)發(fā)展都有重要意義。

　　 PPP立法出臺在路上

　　 自2017年7月21日國務(wù)院法制辦公布《PPP條例(征求意見稿)》以來，社會各界翹首以盼。在業(yè)內(nèi)人士看來，由于立法工作難度大，即使近期能出臺條例，對核心問題的解決也不要期望過高，畢竟立法是個不斷改進和完善的過程。

　　 畢馬威中國華東華西區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投融資合伙人李煒指出，展望2019年，《PPP條例》有望盡快出臺，PPP政府支出責(zé)任、基金運用、政府債務(wù)等問題有望進一步明晰，項目融資期待創(chuàng)新和突破，以便更有效率的解決PPP資金需求，提高項目落地率，這一切都將極大推動PPP的可持續(xù)發(fā)展。

　　 金永祥表示，從目前來看，《PPP條例》的出臺已經(jīng)沒有懸念了，這將從更高層次上表明PPP將成為國家的長期戰(zhàn)略。經(jīng)過四年高速發(fā)展一年深度調(diào)整的PPP，在2019年將迎來一輪高質(zhì)量發(fā)展的長周期牛市行情，并將成為國家治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。

　　 未來PPP的發(fā)展方向在哪里？這需要結(jié)合國情來分析。E20高級合伙人薛濤分析指出，目前看，對之前四年P(guān)PP發(fā)展過快所帶來問題的糾正力度越來越大，對工程導(dǎo)向和純政府付費類PPP的壓縮越來越大，這些都會對未來的PPP發(fā)展帶來影響。當(dāng)下，控制地方債務(wù)壓力未減的前提下，拉動基礎(chǔ)設(shè)施投資的手段并未再由PPP來承擔(dān)，對于運營要素的重視在PPP中也是越來越強。而對于將PPP的穩(wěn)健發(fā)展路徑進一步明確化，PPP條例也許是一個重要方面。

　　 誰無暴風(fēng)勁雨時，守得云開見月明。在經(jīng)歷了“強監(jiān)管、規(guī)范化”的洗禮之后，唯有不忘初心，創(chuàng)新突破，PPP才能與時代共舞。（潘曉娟）

【相關(guān)閱讀】