國庫監管權爭議再起 財政部與央行旗下媒體論戰

發布日期：2015-08-05來源：第一財經日報編輯：張蘭

[摘要]

　　 財政部和中國人民銀行(下稱“央行”)持續了十多年的國庫監管權歸屬之爭，即國庫“經理”與“代理”之爭，本隨著新預算法出臺告一段落，但近期又驟然升溫，財政部和央行旗下媒體參與論戰。

　　 引爆這場爭論的導火索，是6月下旬公布的《預算法實施條例(修訂草案征求意見稿)》(下稱《意見稿》)，它細化了雙方在國庫業務管理的具體職責分工。

　　 7月底，央行旗下《金融時報》發表西藏自治區社會科學院戰略研究所所長王代遠的文章稱，《意見稿》違反了《預算法》對央行經理國庫的規定，指出了一條國庫工作對財政負責的歧路。

　　 不久后，財政部旗下《中國財經報》發表廈門大學經濟學院財政系教授陳工的文章稱，“經理”一詞可以有太多理解和認識，央行“經理”國庫應該就是充當財政資金的代理人角色。

　　 上海財經大學中國公共財政研究院教授劉小川說，兩個部門對“經理”一詞理解不同。“經理”與此前的“代理”區別在于是否賦予國庫監督管理權和資金運作權。“作為國庫主管部門的財政部應該擁有國庫監督管理權，但也應該賦予央行部分資金的運作權”。

　　 爭議再起

　　 經過十幾年爭論，去年8月獲通過的新預算法延續了此前央行經理國庫的規定，但是也保留了“國庫的支配權屬于各級財政部門”。

　　 財政部門的國庫庫款支配權的行使，與所謂的國庫經理制有著內在的沖突。這也為此次財政部和央行“經理”國庫之爭埋下伏筆。

　　 6 月24日，國務院法制辦公布了《意見稿》，其中第七十三條至八十三條著重談國庫管理職責，尤其是財政部和央行具體分工方面。根據國務院法制辦公布的《意見稿》說明，《意見稿》由財政部起草。劉小川告訴《第一財經日報》記者，《意見稿》在國庫分工方面比較充分地體現了財政部的訴求。

　　 但上述《意見稿》有關國庫方面的細則引起爭議。

　　 7 月27日，王代遠在《金融時報》撰文稱，《意見稿》否定了《預算法》第59條關于“各級政府應當加強對本級國庫的管理和監督”的規定，作出“國庫接受財政部門監督指導，對財政負責”的“立法創新”，倒退至國庫的一切組織管理事務均由財政部門一家說了算、財政部門集“會計”與“出納”于一身的程度。

　　 其次，王代遠稱，《意見稿》將國庫劃分為經理和辦理機構，并統稱其為“經辦機構”，導致國家金庫統一性與完整性遭到破壞。

　　 王代遠在文中表示，經理體制下，央行以國庫單一賬戶為基礎，承擔“政府全部預算收入和支出”等完整業務;代理體制下，央行只負責辦理財政部門“在央行開設的其中之一財政存款賬戶”的部門收支業務或收支業務的部分環節，央行成為國庫業務“代理銀行”，與作為企業身份的商業銀行同階而立，這不僅與央行作為國務院組成部門的定位不符，而且人為將單一、清晰的國庫變為央行、商業銀行等眾多存款賬戶為承載的模糊國庫，嚴重破壞了國庫的單一性、完整性，不符合預算管理發展要求。

　　 王代遠表示，《意見稿》相關法規違反了《預算法》對央行經理國庫的規定，背離了《預算法》中國庫工作接受各級政府領導、向各級政府負責的立法精神，從根本上違反了上位法規定以及經三十年實踐所反復證明的行之有效的國庫管理監督制約機制。

　　 8月1日，陳工在《中國財經報》撰文表示，關于財政部和央行國庫管理職責上，新預算法已經沿用了“經理”一詞，但由于中文詞意太豐富，其可以有太多的理解和認識。

　　 陳工以世界各國國庫管理制度為例分析，大多數國家的國庫業務都是委托央行來代理，并沒有一個國家是經理的。新預算法也明確規定：國庫款的支配權屬于本級政府財政部門。

　　 “因此，經理是財政部國庫司的職責與權限，只有財政部門才能動用庫款。央行職責主要是按財政的指令來執行，并相應進行收支核算，同時也需進行監管，但其監管的應是商業銀行在代理國庫業務活動中是否違法、違規，是否挪用、截留和擠占財政資金等。”陳工在文中表示。

　　 理解不一

　　 國庫不單指央行本外幣和黃金儲備庫的國家金庫，更重要的是指具有存儲保管財政資金、參與政府預算執行和財政管理、組織政府債務等一系列職能的財政存款庫。近些年，我國國庫庫底資金常年保持3萬億元左右的規模。

　　 去年9月，央行國庫局局長劉貴生撰文稱，質疑央行“經理”國庫主要來自三個方面，一是認為不符合“國際慣例”。從國際上看，“無論一個國家實行何種財政體制，均明確規定由央行代理國庫業務”。二是認為不符合自2001年實行財政國庫管理制度改革后的實踐要求。“從目前我國國庫管理的模式看，財政部與央行的關系是委托代理關系”。三是認為不符合歷史源起。新中國成立以后，1950年~1985年35年間一直實行的是央行代理國庫制度。

　　 面對這些質疑，最終新預算法作出了繼續實行央行經理國庫體制的決策。但各方對“經理”的定義理解不同。

　　 劉貴生在今年5月做客一檔網絡節目時解釋，通俗地說，央行經理(國庫)，什么叫經理?經理就等于辦理加拒絕辦理。辦理就是在國家法律和有關政策規定范圍內，按照財政部門的要求辦理所有政府資金的入庫、出庫，專業術語就是收納、劃分、留解、退付和支撥。拒絕辦理就是對違反國家法律規定和政策要求的有關收支業務要拒絕辦理。

　　 中國社會科學院財經戰略研究院研究員楊志勇認為，作為國庫的央行的內部運作，肯定是自己做主的，但與財政部門之間的關系，就不宜稱“經理”，而只能是“代理”。國庫“經理”是在特定條件下提出的，并不符合當前實際，也與國際潮流不符合。陳工認為，央行的“經理”并不能理解成經營管理。

　　 劉小川說，在新預算法修訂時，曾用“央行代理國庫”的表述，但是有人認為這與以前的“經理”一詞相比是倒退，最終沿用了“央行經理國庫”的表述。“但國庫主管部門是財政部，因此國庫監督管理權歸財政部。”

　　 支持財政部履行國庫監督權的陳工表示，在我國，對財政活動進行監督與約束的機構是人大或審計部門，央行實施監管并沒有法律依據，同時，央行也沒有足夠的信息與能力來實施監管。

　　 “央行在國庫活動中的職責就是負責政府賬戶的管理，并辦理實際的收支和國債管理，充當財政資金的代理人角色，這就是定位于經理國庫。”陳工稱。

　　 但支持央行履行國庫監督權的西南財經大學財政稅務學院教授張明近日接受采訪時認為，國庫監督的要義、法律精髓和制度核心還在于部門職責分工合作與權力制衡，國庫通過政府收支具體執行，與財政構成相互監督制約關系。

　　 “財政負責國家資金分配安排，國庫負責存儲保管和收支執行。財政分配的合法、合規性，由國庫從存儲收付執行環節予以監督;國庫不具有分配的職能，不能擅自支配資金，對此，財政予以制約。”張明稱。

　　 楊志勇認為，只要管理信息公開透明，只要有合適的外部監督，一個部門管理的效率不見得就低于兩個部門或多個部門。這同樣適用于國庫管理制度的選擇。

　　 事實上，央行目前也部分履行了國庫監督管理權。

　　 央行濟南分行黨委書記、行長金鵬輝近日撰文表示，山東國庫認真履行事中監督職能，每年通過柜面監督堵住和糾正上億元串預算級次、串預算科目、截留上級收入和違規撥款、退庫等不合規業務，有力維護了預算執行的嚴肅性。

　　 但由于國庫集中支付采用“先支付，后清算”等原因，央行國庫事中監管職能難以到位。央行副行長潘功勝7月27日在《金融時報》所撰《央行經理國庫三十年回顧與思考》一文中提出，下一步央行將強化國庫監督管理，加大對財政資金收支的事中監督力度，不斷提升國庫監督效能。

　　 陳工在文章中稱，央行沒有權力把庫款當做自己的資產，也不應當利用反腐敗、緊縮信貸等名義干涉財政資金的用途，財政收支具體的執行由財政部門負責，具體的經辦管理還是財政部門，包括資金的安排也是由財政安排，不是由央行來安排的，央行只不過是受托代理國庫業務而已。而且，預算收支都是通過人大審批的，具有法律的效力，其是否違法、是否有績效不是央行能解決的。

　　 劉小川說，財政部應該允許央行有部分國庫資金運作權力，這一方面是為了提高資金效率，也是為了調動央行的積極性，因為地方央行機構是事業單位，會有經濟考慮。

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