「PPP項(xiàng)目案例」杭州灣大橋PPP項(xiàng)目

發(fā)布日期：2018-01-03來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：張繼蕊

[摘要]

 　　(一)項(xiàng)目總體概況

　　PPP在運(yùn)用過(guò)程中也有失敗的教訓(xùn)，杭州灣大橋PPP項(xiàng)目便是典型的失 敗案例。出于對(duì)預(yù)期效益的樂(lè)觀(guān)評(píng)估，杭州灣跨海大橋一度吸引了大量民間 資本，17家民營(yíng)企業(yè)以BOT形式參股杭州灣大橋發(fā)展有限公司，讓這一大型基礎(chǔ)工程成為國(guó)家級(jí)重大交通項(xiàng)目融資模板。然而現(xiàn)在投資入股的民企又紛紛轉(zhuǎn)讓股份，退出大橋項(xiàng)目，地方政府不得不通過(guò)國(guó)企回購(gòu)贖回了項(xiàng)目80% 的股份。通車(chē)5年后，項(xiàng)目資金仍然緊張，2013年全年資金缺口達(dá)到8.5億元。而作為唯一收入來(lái)源的大橋通行費(fèi)收入全年僅為6.43億元。按照30年收費(fèi)期 限，可能無(wú)法回收本金。

　　(二) 項(xiàng)目失敗原因

　　第一，《杭州灣跨海大橋工程可行性研究》預(yù)測(cè)到2010年大橋的車(chē)流量 有望達(dá)到1867萬(wàn)輛，但2010年實(shí)際車(chē)流量?jī)H有1112萬(wàn)輛，比預(yù)期少了 30% 以上。嚴(yán)重的預(yù)期收益誤判導(dǎo)致民企決策錯(cuò)誤。第二，大橋項(xiàng)目從規(guī)劃到建成的10年間多次追加投資，從規(guī)劃階段的64億元到2011年的136億元，投 資累計(jì)追加1倍還多，參股的民企已先期投人，只能繼續(xù)追加，最終被“套牢”。第三，2013年嘉紹大橋通車(chē)對(duì)杭州灣大橋是“雪上加霜”，接下來(lái)，杭州灣第 三跨海工程錢(qián)江通道在2014年年底也將通車(chē)，另外寧波杭州灣大橋、舟山——上海跨海高速、杭州灣鐵路大橋等項(xiàng)目也已納人地方或國(guó)家規(guī)劃，未來(lái)車(chē)流 量將進(jìn)一步分流，合同與規(guī)劃的嚴(yán)重沖突令項(xiàng)目前景更加黯淡。

　　(三) 項(xiàng)目借鑒價(jià)值

　　第一，在項(xiàng)目選擇上，政府方不宜過(guò)度推廣PPP模式。在篩選和發(fā)起項(xiàng) 目時(shí)應(yīng)綜合評(píng)估項(xiàng)目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財(cái)政承受 能力等因素，確保PPP項(xiàng)目“物有所值”。其中，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目雙方應(yīng)側(cè)重對(duì)項(xiàng)目盈利和補(bǔ)償機(jī)制達(dá)成共識(shí);經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目應(yīng)具有明確的收費(fèi)機(jī)制以確保合理的投資回報(bào)率;公益性項(xiàng)目要準(zhǔn)確評(píng)估當(dāng)期和預(yù)測(cè)未來(lái)政府的財(cái)政實(shí)力， 確保政府購(gòu)買(mǎi)能力。

　　第二，在伙伴選擇上，應(yīng)充分理解PPP模式“強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制  促進(jìn)資源 優(yōu)化配置”的內(nèi)涵。政府方應(yīng)公平擇優(yōu)選擇具有較強(qiáng)專(zhuān)業(yè)能力和融資實(shí)力的 社會(huì)資本方作為合作伙伴，以有效減輕政府債務(wù)壓力，提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率。 社會(huì)資本方應(yīng)選擇履約意愿和履約能力較強(qiáng)的政府方進(jìn)行合作。

　　第三，在合同訂立方面，雙方均需重視通過(guò)合同正確表達(dá)意愿、合理分 配風(fēng)險(xiǎn)、妥善履行義務(wù)、有效主張權(quán)利。合同內(nèi)容要在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配 方面兼顧公平與效率，同時(shí)要預(yù)留調(diào)整和變更空間。其中，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目合同的訂立要充分體現(xiàn)市場(chǎng)因素變化所導(dǎo)致的社會(huì)資本收益率降低的彌補(bǔ)機(jī)制,保證社會(huì)資本能夠取得合理的回報(bào)率;經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的合同應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注收費(fèi)機(jī)制、項(xiàng)目唯一性等方面違約的補(bǔ)償機(jī)制;公益性項(xiàng)目的合同訂立中應(yīng)重點(diǎn)關(guān) 注政府購(gòu)買(mǎi)的資金來(lái)源、償付機(jī)制及違約處罰機(jī)制。

　　第四，在合同履行方面，政府方和社會(huì)資本方均應(yīng)遵循契約精神。值得 關(guān)注的是，政府方往往占據(jù)強(qiáng)勢(shì)地位，尤其應(yīng)注重轉(zhuǎn)變觀(guān)念，避免單方面拒 絕履行合同、變更合同條款及政府更迭引致的履諾風(fēng)險(xiǎn)。

　　(四)項(xiàng)目注意事項(xiàng)

　　對(duì)社會(huì)資本方而言，盡管經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目具有較強(qiáng)的市場(chǎng)化運(yùn)作特征，但其依賴(lài)市場(chǎng)化運(yùn)作實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)的前提往往是政府政策支持，包括特許經(jīng) 營(yíng)期限、收費(fèi)機(jī)制、項(xiàng)目唯一性等，社會(huì)資本方需在合同訂立中做出約定，并就違約補(bǔ)償與政府方達(dá)成共識(shí)，以保障項(xiàng)目盈利。

　　杭州灣大橋項(xiàng)目中，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)初期，投資回報(bào)率較高(2009年?duì)I業(yè)毛利 率為63.93%)。但運(yùn)營(yíng)5年后，杭甬客運(yùn)專(zhuān)線(xiàn)和杭州灣第二通道(嘉紹跨江大 橋，相隔僅50公里左右)分別于2013年7月1日和2013年7月19日建成 通車(chē)，對(duì)杭州灣大橋形成較強(qiáng)分流，致使通行費(fèi)收人下降，投資回報(bào)率下降 (2013年?duì)I業(yè)毛利率降為50.44% )，并最終引致部分社會(huì)資本退出，由政府方 授權(quán)機(jī)構(gòu)寧波交投回購(gòu)其股權(quán)。

　　杭州灣大橋項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)為項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)，即政府或其他投資人新建 或改建其他類(lèi)似項(xiàng)目，導(dǎo)致對(duì)該項(xiàng)目形成實(shí)質(zhì)性商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。由 于在合同訂立環(huán)節(jié)，社會(huì)資本方未就項(xiàng)目唯一性及違約補(bǔ)償與政府方達(dá)成一 致，最終導(dǎo)致PPP模式難以為繼。

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