清庫過后，PPP路在何方

發(fā)布日期：2018-03-12來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 進入2017年下半年以來，PPP行業(yè)迎來了大力度的整治。而其中，影響較為重大的，當(dāng)數(shù)11月份財政部辦公廳發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合平臺項目庫管理的通知》（財金〔2017〕92號）。該通知強調(diào)了PPP項目的規(guī)范化運行，一些不符合規(guī)范或不適合使用PPP方式的項目將被退庫清理。92號文同時旨在防止PPP異化為新的融資平臺，表明了財政部堅決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險增量的決心。

　　 時隔不久，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會也發(fā)布了《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》（國資發(fā)財管〔2017〕192號）。眾所周知，央企是PPP市場的主要參與者，192號文則彰顯了國家對央企參與PPP經(jīng)營風(fēng)險的防范。審慎評估政府付費類PPP項目、可行性缺口補助PPP項目發(fā)債風(fēng)險”，對政府付費類PPP項目和可行性缺口補助PPP項目可能引發(fā)的“變相舉債融資”及“違法違規(guī)”進行了風(fēng)險上的提示。

　　 歷經(jīng)四年的快速擴張，PPP行業(yè)開始面臨著調(diào)整。 PPP的監(jiān)管風(fēng)暴是否會升級？按照財政部此前的計劃，PPP項目的清理要在2018年3月31日之前完成。三月過后，PPP又將路在何方，這些都是PPP行業(yè)的每一個參與者十分關(guān)心的問題。接下來，筆者試著從以下兩個角度看待未來的PPP之路。

　　 從92號文的規(guī)范PPP項目庫來看：

　　 首先，財政部的PPP項目庫對于項目而言具有重大意義。財政部規(guī)定，對未納入PPP綜合信息平臺項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過預(yù)算安排支出責(zé)任。如果項目不在庫內(nèi)，那么相當(dāng)于項目失去了財政部門的“背書”，金融機構(gòu)以及其他PPP項目參與者的合作意愿將受到嚴(yán)重影響。

　　 PPP 項目雖由各級地方政府發(fā)起，但入庫后受財政部和發(fā)改委監(jiān)管，地方政府受中央監(jiān)督力量的作用。以河南省為例，河南省財政廳官網(wǎng)發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)河南省PPP項目庫清理規(guī)范工作方案的通知》，不但給出了應(yīng)清理退出PPP項目庫的整改措施，而且還列出了相關(guān)的工作時間表-如自查整改階段（2018年1月5日-2018年2月25日）、復(fù)查驗收階段（2018年2月25日-2018年3月20日）。該通知所規(guī)定的PPP項目庫清理規(guī)范工作方案，是當(dāng)前PPP監(jiān)管趨嚴(yán)、監(jiān)管落實力度進一步加強的寫照。目前的清庫整理，總的來看力度較大。根據(jù)財政部PPP中心的數(shù)據(jù)顯示，截止2018年1月，PPP的退庫項目總規(guī)模已經(jīng)超過2萬億，大量的項目被清理出庫。如此大規(guī)模的清庫整理，對PPP行業(yè)的規(guī)模產(chǎn)生了一定的沖擊。

　　 筆者認為，對近期的清庫整理，無需過分恐慌，但也不應(yīng)對清庫整理后的PPP行業(yè)過分期待。

　　 為什么無需恐慌？

　　 首先， 根據(jù)興業(yè)證券宏觀研究院的數(shù)據(jù)，在所有的退庫項目中，有79%是處于識別階段的PPP項目，12%處于準(zhǔn)備階段，而處于采購階段和執(zhí)行階段的項目規(guī)模占比僅為4%和5%。 需要知道的是，PPP入庫項目的落地率偏低，維持在30%左右；財政部PPP示范項目的落地率較高，達到了80%。對于當(dāng)前退庫清理的項目，大部分屬于這些落地概率低的PPP項目。而對于那些進展順利的、處于采購階段和執(zhí)行階段的項目，本次的清理出庫實則影響有限。而退庫的項目呈現(xiàn)出經(jīng)濟落后的省份占比高和使用者付費項目及可行性缺口補助的項目占比高的特征。 經(jīng)濟落后省份退庫項目多（例如云南18.7%和內(nèi)蒙古17.3%） ，可能是因為這些省份的財政約束較大，政府的支出責(zé)任亟待控制；使用者付費和可行性缺口補助的項目占比高于政府付費類項目，則從側(cè)面驗證了財政部PPP項目庫此次的清庫整理標(biāo)準(zhǔn)：非公共服務(wù)領(lǐng)域、無運營、無績效考核機制、社會資本不承擔(dān)建設(shè)運營風(fēng)險、拒不公開相關(guān)信息的項目將被清理出庫。由此看來，PPP項目的退庫清理，還是緊扣了92號文的精神和近期的PPP監(jiān)管主題思想：1.不忘初心-回歸到“公共”二字，即提供有質(zhì)量的“公共”產(chǎn)品與服務(wù)；2.防范地方債務(wù)風(fēng)險；3.將PPP從重建設(shè)輕運營的錯誤思路中撥正，變?yōu)橹剡\營重管理。這是對PPP行業(yè)發(fā)展的規(guī)范和引導(dǎo)，是助力PPP行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，而并非對PPP行業(yè)的扼殺。

　　 同時，我們也不能盲目的樂觀，想當(dāng)然地認為每次的觸底都會帶來反彈。可以預(yù)見的是，PPP行業(yè)的調(diào)整仍將繼續(xù)。對于不能盲目樂觀的原因，筆者認為主要有兩個：地方政府對PPP的態(tài)度有所轉(zhuǎn)變和金融機構(gòu)對PPP項目的態(tài)度謹(jǐn)慎。我們都知道，地方政府對PPP及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的態(tài)度取決于中央層面的態(tài)度。控制地方政府的債務(wù)風(fēng)險、金融去杠桿是近期PPP項目監(jiān)管政策和融資監(jiān)管政策頻出的主要原因。這兩項任務(wù)在短期內(nèi)不可能改變。政府對待PPP的態(tài)度也從快速擴張時期的支持轉(zhuǎn)為謹(jǐn)慎。在快速擴張時期，地方政府尤可憑借PPP模式通過融資平臺等方式融資，并將政府的項目支出責(zé)任納入一般公共預(yù)算支出。而現(xiàn)在，PPP項目支出的上限嚴(yán)格按照10%紅線來、支付費用捆綁績效、拒絕明股實債等等，這些新的標(biāo)準(zhǔn)對政府開展PPP項目產(chǎn)生了沖擊。不僅是銀行業(yè)，政府也處于調(diào)整觀望期。 此外，金融機構(gòu)對待PPP項目的審慎態(tài)度也制約著PPP行業(yè)的發(fā)展回到繁榮之路。從去年年底開始，多家銀行對PPP項目的放款態(tài)度逐漸轉(zhuǎn)向謹(jǐn)慎。據(jù)一些業(yè)內(nèi)人士稱，PPP融資偏緊的狀況至少會持續(xù)到財政部PPP項目庫清理完成之后（也就是3月份之后）。眾所周知，PPP項目的執(zhí)行主要靠貸款資金來撬動，而項目參與方的自有資金只占少數(shù)比例。此前銀行放款的項目，絕大多數(shù)靠的是政府的剛性兌付信用。目前，政府付費類項目（占總項目的60%以上）受到更為嚴(yán)格的督查入庫條件、各類“異化”的PPP項目被整頓、幾近飽和的財政承受、更為收緊的貨幣政策，都使得銀行等金融機構(gòu)的風(fēng)控加強、參與度降低。投入PPP項目的信貸資金相信在近期會保持收縮的態(tài)勢。

　　 從財政部發(fā)布的第四批PPP項目名單來看：

　　 2018年2月份，財政部發(fā)布《關(guān)于公布第四批政府和社會資本合作示范項目名單的通知》，確定396個項目入選，總投資額7588億元。相較于第三批示范項目的入庫516個和投資額11708億元，我們可以清楚的看到：第四批PPP項目不管是從投資額還是從項目數(shù)量上都較第三批都有所下降。

　　 雖然項目數(shù)量和投資額都有所下降，但是第四批PPP示范項目讓大家看到了一些新的變化。首先，有兩個細節(jié)值得關(guān)注：第四批示范項目中，可行性缺口補助類項目數(shù)量最多，占比67%，有267個；第四批示范項目中，環(huán)保類項目占比達到了30%。可行性缺口補助類項目具有一定的使用者付費基礎(chǔ)，并且能夠產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流；立足于中長期看，環(huán)保類項目具有比較強的運營屬性，在項目的運營期內(nèi)亦能夠產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流。并且，環(huán)保類項目的質(zhì)量優(yōu)質(zhì)，環(huán)保也是當(dāng)前政府在去杠桿之路上的重要課題，筆者相信水污染治理和防治、土壤污染防治以及生態(tài)系統(tǒng)的保護等會持續(xù)成為PPP行業(yè)的優(yōu)質(zhì)項目和“美麗中國”的重要組成部分。 因此，從側(cè)面可以看出，運營屬性強、能夠產(chǎn)生一定的現(xiàn)金流是第四批PPP示范項目的重要考量，同時也驗證了目前PPP市場發(fā)展的趨勢和旋律：具運營屬性、具穩(wěn)健回報、具較高的質(zhì)量。

　　 其次，民營資本參與PPP示范項目的程度得到提高。根據(jù)財政部PPP中心的數(shù)據(jù)，在第四批396個示范項目中，民營資本的參與數(shù)量為143個，占比達到58%。民營資本一直是PPP行業(yè)中弱勢的一方 - 不管是資金、技術(shù)，亦或是資源和項目準(zhǔn)備。從近期的政策導(dǎo)向來看，民營資本參與PPP項目的扶持度得到提升，而央企等國有資本參與PPP的程度則受到限制。 民營資本的市場屬性強，創(chuàng)新能力和運營能力也更加具有優(yōu)勢。吸引更多的民營資本參與到PPP項目中，不但能夠為PPP發(fā)展注入競爭力和活力，也能夠進一步增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的效率和質(zhì)量。

　　 從長期來看，這些變化對PPP行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展不無裨益。

　　 結(jié)束語：

　　 從短期來看，PPP行業(yè)頭頂上的達摩克利斯之劍-項目入庫從嚴(yán)、地方政府債務(wù)嚴(yán)控、金融機構(gòu)的態(tài)度審慎仍將繼續(xù)出清部分PPP項目、制約行業(yè)的景氣。但長期來看，“差”的項目的出清整改和“優(yōu)”的項目的順利進行、民營企業(yè)的參與度提升將為PPP行業(yè)的后續(xù)發(fā)展打開空間。

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