論PPP項目的風險轉移----以臺灣高鐵為例（1）

發布日期：2015-01-26來源：網絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　摘要：近二十年來，PPP項目作為一種提供公共服務的治理模式被廣泛采用，其有效地解決了政府財政短缺問題，并且在運行中也發揮了實效。但同時它的核心設計---在公私部門之間實現風險最優分配出現了問題，那就是風險轉移未能完全實現。本文試圖通過臺灣高鐵案例，來分析PPP項目在實施過程之中由于合同治理的缺陷、政府最終負責這兩個主要原因，項目中的風險并未能完全實現從政府到私人部門的轉移，尤其從政府角度來看，其作為公共服務的最終負責人常常承擔了那些本應轉移到私人部門的風險。

　　關鍵詞：PPP;風險分配;風險轉移;合同治理;政府責任

　　一、前言

　　PPP(Public -Private Partnership)，中文指“公私部門合作”，定義為：私人部門參與或支持公共服務，尤其是公共基礎設施服務的供給(Grimsey&Lewis,2004)。國內學者也對其有較多的研究，其中一種表述為“由政府部門發起，為提供公共產品或服務，公共部門與私人部門基于合同建立的一種長期合作伙伴關系，公私雙方職責明確，風險共擔，互惠互利”【1】。無論國內外學者如何對其加以敘述，其基本內涵都是相同的。雖然私人部門參與到公共物品提供中來已有較長的歷史，但是作為一個專業術語，它最早由英國政府于1982年提出。

　　PPP項目的廣泛應用歸功于它自身的特殊優勢---能解決當代政府，尤其是發展中國家政府所面臨的財政短缺問題，幫助各國政府在財政短缺的情況下仍然可以提供必要的公共服務，這基于它的核心設計，在公私合作中實現風險最優分配，將政府承擔的部分風險轉移到私人部門。作為一種遵循市場運行機制、將私人資本應用于公共服務建設領域的治理方式，其是在近二十年中才得到迅猛發展的。實際上直到上世紀90年代，大部分基礎設施建設項目仍是由公共部門設計、執行、資助和開發的。但是有四個原因促進了PPP的興起：公共財政持續不斷的惡化、民眾對公共服務質量逐漸增加的不滿、新自由主義思潮對市場機制的強調，以及政府部門對國外有益經驗的效仿。【2】總之，公共部門的規模以及政府在經濟活動中所扮演的角色正面臨一系列的變化，在上世紀八十年代轟轟烈烈的私有化風潮歸于平寂之后，近十幾年來公私合作制在全球范圍內成為基礎設施建設及公共服務供給方面增長最快的一種新的治理模式。

　　然而，隨著實踐的應用與普及，越來越多的目光被投入到項目運營方面。作為一種為政府解決問題、為公眾提供服務、為私人帶來效益的合作方式，PPP項目是否真的那么奏效。基于風險最優分配原則的PPP項目在實際運行中，風險轉移會完全實現嗎?如果不能，又是什么原因阻礙了風險轉移呢?要解決這個問題，先來看了解一下PPP項目中的風險分配與轉移。

　　二、 PPP項目的核心設計---風險分配與轉移

　　(一)風險最優分配

　　除了對PPP的概念、特征、適用范圍進行研究之外，對其研究最多的無外乎是項目中風險分配原則了。實際上，這也是這種新的治理方式獨具匠心之處。國外對于PPP模式風險研究，主要從需求風險在公共部門和私人部門的配置、融資途徑對項目最終結果的影響，以及政治和制度等因素導致的道德風險等方面入手。而我國有關學者，則發現PPP能夠將市場機制有效地引入公共領域，并使得民營部門的管理及金融資源得到合理利用，但其中適當的合約及規制設計師PPP實現公共服務攻擊效率的關鍵，其重點在于收益和風險在公共部門之間的恰當配置。【3】

　　無論學者們如何改變說法，都承認PPP的核心理念是按照風險分擔原則進行合作，即風險應該分擔給比自己更能管理好該風險的一方(Rutgers&Haley,1996)。格里姆賽和劉易斯在這部分研究中認為PPP項目中，政府和私人部門之間的風險分擔受三方面影響：“特定服務義務;支付/定價結構;和在基本結構中調整風險分擔的明示契約條款”。【4】我國學者對PPP項目風險分擔原則較好地描述也符合這個原則，它指出風險分配應遵循三條原則：第一，由對風險最有控制力的一方控制相應的風險;第二，承擔的風險程度與所得的回報相匹配;第三，承擔的風險要有上限。【5】實際上，綜合國內、國外學者對風險分擔原則的描述，我們可簡單將其稱為“風險最優分配”，即在公私合作項目中，公私雙方基于自身利益的考慮，通過合同的設計，很好的利用自己的優勢承擔自己可以應付的風險，而將自己無法控制的風險交由對方來管理，揚長避短，共同合作，以此實現雙贏。

　　(二)風險轉移

　　與傳統基礎設施和公共服務供給形式相比，PPP具有的一個顯著特征是項目風險的轉移，它指在政府制定基礎設施及服務的質量與價格標準并予以有效監管的基礎上，與政府簽約的私人部門擁有具體建設和運營的實際控制權，使得政府得以從更大程度上將經營責任和風險轉移給民營部門。【6】如今政府的治理面太廣，所負責的事情又太多，以至于單靠政府的力量根本不足以應付突如其來又不計其數的風險。從中我們看出政府采用PPP項目模式的良苦用心：不僅解決了財政困難的問題，而且通過與私人部門簽訂合同，將自身要承擔的部分風險轉移給對方。

　　通常情況下，PPP項目中風險有以下幾種：政治風險、市場風險、建設風險、金融風險、運營維護風險、不可預見風險等等。立足于前面所述風險最優分配原則，從最適宜控制和管理風險出發，政府對于公共政策、立法相關的外部環境具有較好的控制力，私人部門則主要承擔PPP項目經營方面的風險;另外當事人還需要在項目運行中跟蹤觀察、確定風險是否發生變化以及變化后風險是否再次分配。【7】此外，還要時刻關注風險的動態，才能確定風險是否能夠得以轉移。

　　總之，項目中的風險到底由哪一方承擔，應該在協議里界定清楚。然而，上述這種美好的設計只存在于理論之上，現實中采用PPP項目進行基礎設施建設之所以問題頻發，就是因為在項目進行中無法真正做到風險最優分配，無法完全實現風險轉移。這可歸因于合同治理與政府責任兩個因素。

　　一方面，采用合同方式的PPP項目，難逃合同治理的弊端。PPP項目的合作是建立在不完全合同之上的，這就使得政府既有選錯合伙人、信息不對稱、技術限制的風險，又有合作方違反合同帶來損失的可能性，這使得任何一個基礎設施建設不是說僅靠一份PPP項目合同就能實現項目目標的。另一方面，政府在整個社會中既是社會的管理者，也是公共服務的最終負責人，他擔負的責任使得必須避免整個項目的失敗。也就是說政府作為項目最終負責方容易被私人部門鎖定，這種鎖定一旦發生，PPP項目中涉及的風險轉移必定無法完全實現。因此無論是從合同治理還是政府責任兩方面來說PPP項目的風險轉移在現實中都存在問題。在分析臺灣高鐵項目風險轉移的情況之前，有必要對這一個項目完整過程作一定程度的了解。

　　三 臺灣高鐵項目案例

　　上世紀90年代以來，作為國際上一種興建重大公用事業的優選模式，PPP成為政府首選，在建設臺灣高鐵時，臺灣當局就采取了這樣一種做法，實際上它也是世界上最大的PPP項目之一。它耗資之大，歷時之長，以及后來難逃失敗的命運都引起人們的關注，以至于成為研究PPP項目不可不談的案例。接下來我們仔細了解一下臺灣高鐵項目的運行。

　　(一)臺灣高鐵采用公私合作模式風波以及項目進展[1]

　　u 1992年關于建設臺灣高鐵議案伴隨其成本收益分析在臺灣當局得到通過

　　u 1996年10月臺灣高鐵BOT招標程序正式啟動

　　u 1997年9月，臺灣高鐵案決標，臺灣高鐵聯盟以壓倒性勝利擊敗中華開發公司而得標，取得高鐵優先議約權，與行政院交通部高鐵局完成議約。

　　u 1999年3月臺灣高鐵工程在高雄縣燕巢鄉主機廠動工，開啟興建的起點;1999年上半年中期工程因融資問題，在原地踏步，同年5、6月份臺灣高鐵公司以政府拒絕解決融資問題揚言解約

　　u 1999年8月13日，臺灣高鐵公司、“交通部”高鐵局和銀行團三方簽訂融資協議

　　u 2000年1月2日，臺灣“立法院”最終通過“促參法”，為臺灣高鐵工程提供一張慷慨的通行證。2000年3月正式開工

　　u 2007年初，經過6年多建設，臺灣高鐵開通

　　u 2009年9月，正式運營不滿3年的臺灣高鐵公司，由于嚴重財務危機瀕臨破產，被迫改組董事會

　　u 2010年初臺灣高鐵公司進行了大規模債務重組。改變了原來以私營為主導的性質，由臺灣當局接手臺灣高鐵。臺灣高鐵公私合作模式以失敗告終

　　從上面整個臺灣高鐵的進度看出，作為投資額極大、歷時將近10年的臺灣高鐵項目途徑坎坷，其中雖然公私雙方都竭力挽救這個項目，合作最終還是以失敗而告終。

　　(二)臺灣高鐵項目的原初設計與實際結果對比

　　作為一項涉及全島人民的大型服務建設項目，臺灣高鐵旨在通過建設貫通南北的快速交通工具，在全島內部增加一項全新、便利的出行設施，以此方便人民出行，達到增加就業機會、刺激島內經濟需求的目的，其初衷與設想都是好的，但是現實與理想是有差距的。根據兩者的差距我們可以更直觀、更深刻的看到臺灣高鐵這一大型項目存在的問題。

　　(表1：臺灣高鐵項目原初設計與實際結果對比表)

	原初設計與估算	實際結果	差距
通車時間	2003年7月	2007年年初	晚通車三年半
臺北—高雄兩地運行列車對數（每日）	140對	2008年前后基本每天60對，高峰期70對	相差將近一半
每日客流量	臺灣高鐵聯盟中標時估算為30萬人次	根據2008年統計，，每日8-9萬，不到10萬人次	相差20萬人次
工程總經費	臺灣高鐵聯盟以總經費3259億元中標	截止到07年開始運營，總經費超過4000億新臺幣	遠超出原設計總額
政府需要付費	正負零出資，且有10%營運收益分紅	實際上幫助臺灣高鐵融資2800億，對其竭盡全力幫助	政府不但沒能分享收益，而且還追增了很多投入
臺灣高鐵屬性	營造者運營30年，期滿之后政府接管	臺灣高鐵公司由于財務危機，重組后由政府接管	實際上興建者運營了3年左右

(表格數據由本人根據《臺灣高鐵風波》(高群服)與《臺灣高速鐵路財務危機問題述評》(榮超和、張宗剛)兩篇文章數據進行整理)

　　(三)臺灣高鐵項目所遭遇的風險

　　在臺灣高鐵項目之前，英法海底隧道曾一度是研究PPP項目風險的經典案例，作為20世紀最偉大的基礎設施建設工程，其在運用PPP項目中遇到了許多風險，比如索賠爭議、運營時間延遲、實際收入偏低、總成本增長等問題。【8】可以說，幾十年后臺灣高鐵重蹈覆轍，甚至遇到更多的風險，在這里我們可以簡單的闡釋一下這些風險，為后文更好地分析風險轉移失敗作鋪墊。

　　Ø 索賠風險：在高鐵建設所需技術方面，先前臺灣高鐵聯盟傾向采用歐洲系統，但中途放棄歐洲技術改用日本技術，賠償歐洲方面21億元新臺幣違約金。

　　Ø 工程耗時增加，運營時間延遲：臺灣高鐵實際建設時間6年半左右，比預期的建設時間延長;與預計2003年7月通車相比，實際上2007年通車也晚了三年時間，時間意味著金錢，在這延遲的每一天中項目雙方都需要增加投資。

　　Ø 建造總成本增加：臺灣高鐵聯盟之所以能夠中標，是因為它提出工程總經費3259億元超低價，以及政府零出資，實際上該工程的總經費遠遠超過了項目設計之初的數額。

　　Ø 實際收入偏低：從上述表格中我們可以看出無論是從日運行列車數還是日流量上，這個項目實際運行都遠低于起初的樂觀估計。其中部分原因是由于上世紀末金融危機以及經濟形勢的變化，使得臺灣年經濟增長率在4.5%左右，低于預估的5.5%，這影響到臺灣高鐵的客流量，客流量達不到，收入自然變低

　　Ø 金融風險：1997年臺灣高鐵聯盟完成議約后，島內經濟遭遇金融風暴，銀行放貸比率大幅度提升，加之房地產行情低迷，銀行的錢越來越難貸到，這使得整個項目的融資問題難以解決，使得臺灣高鐵聯盟不得不求助于政府，向政府銀行貸款。08年世界性金融危機，使得金融風險造成的傷害再度顯現出來

　　實際上，所有這些風險都是PPP項目所面臨和必需解決的風險，因為經濟形勢不是固定不變的，對于市場的估計也是有可能出現錯誤的，使得一個大型基礎設施建設的不確定性特別大、風險特別高，尤其是資金方面的風險，它關系到這個工程能否繼續建設下去的問題。當風險大到私人部門無法承受的時候，他們往往求助于政府部門，這樣一來，出于風險最優分配目的而采用PPP項目進行基礎設施的合作在風險轉移層面上來說失敗了。

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