風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)模式可降低境外PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

發(fā)布日期：2015-04-03來(lái)源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　張高平 張莉

　　在“一帶一路”建設(shè)中，互聯(lián)互通的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是最重要的一步。建好基礎(chǔ)設(shè)施，才能帶來(lái)企業(yè)投資和人員的互通，“一帶一路” 建設(shè)才能落到實(shí)處。運(yùn)用PPP模式(Public Private Partnerships)開(kāi)展廣泛合作，已成為發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施所廣泛采用的方法之一。

　　世界銀行與政府和社會(huì)資本合作基礎(chǔ)設(shè)施咨詢基金(PPIAF)社會(huì)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施(PPI)項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)表明，過(guò)去10年間，發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施的投資逐年穩(wěn)步上升。據(jù)世界銀行估計(jì)，到2020年，東南亞基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模大概達(dá)到1.5萬(wàn)億美元，缺口達(dá)7000多億美元。而調(diào)動(dòng)社會(huì)資本，來(lái)實(shí)施“一路一帶”戰(zhàn)略，可以彌補(bǔ)僅靠政府和捐贈(zèng)資金無(wú)法完成的投資空白，加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，很多政府轉(zhuǎn)向利用社會(huì)資本方的專長(zhǎng)，設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資和(或)運(yùn)營(yíng)新的和現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施，以提高應(yīng)由政府部門提供的公共服務(wù)質(zhì)量，改善基礎(chǔ)設(shè)施管理。

　　境外PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)類型

　　我國(guó)社會(huì)資本對(duì)外投資PPP項(xiàng)目主要集中在非洲、東南亞等第三世界國(guó)家。因?qū)惩忭?xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的管控能力遠(yuǎn)低于對(duì)國(guó)內(nèi)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的管控，還因PPP項(xiàng)目具有投資規(guī)模大、建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、牽涉面廣、前期成本高、合同結(jié)構(gòu)復(fù)雜等特點(diǎn)，導(dǎo)致我國(guó)企業(yè)對(duì)外投資PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)較大。

　　總體來(lái)看，境外PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)主要有以下三類：一是因?yàn)槿藶橐蛩貙?dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)：建造風(fēng)險(xiǎn)(主要表現(xiàn)形式有：土地拆遷及補(bǔ)償、完工風(fēng)險(xiǎn)、重大事故、質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、承包商違約風(fēng)險(xiǎn)、溝通協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn))及運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)(主要表現(xiàn)形式有：運(yùn)營(yíng)商的管理能力、政府違約、特許經(jīng)營(yíng)公司違約、環(huán)境破壞等)。二是因?yàn)槲锏囊蛩貙?dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)：技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，如技術(shù)是否先進(jìn)適用;設(shè)備穩(wěn)定性安全性風(fēng)險(xiǎn)。三是因?yàn)榄h(huán)境的因素導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)：宏觀環(huán)境(主要表現(xiàn)形式有：法律/政策的變更風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、外匯風(fēng)險(xiǎn)及通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn))，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)(如市場(chǎng)價(jià)格的變動(dòng)、市場(chǎng)需求的變動(dòng)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn))及不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。其中，價(jià)格改革風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境和其他自然風(fēng)險(xiǎn)也不可輕視。

　　在一些更加傳統(tǒng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施部門，政府需要經(jīng)常為用戶提供補(bǔ)貼(如基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)費(fèi))，這時(shí)也帶來(lái)了價(jià)格改革風(fēng)險(xiǎn)。評(píng)估應(yīng)補(bǔ)貼的具體數(shù)額時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)，要么需要政府加大補(bǔ)貼額度，要么需要進(jìn)行價(jià)格改革。這兩者都會(huì)給社會(huì)資本投資企業(yè)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。如鐵路客運(yùn)行業(yè)，受傳統(tǒng)的低定價(jià)的影響，價(jià)格改革通常會(huì)面臨很大的困境。因而，社會(huì)資本很可能經(jīng)常被限制在只參與合同管理或經(jīng)營(yíng)租賃，而不是大量的資本投資。

　　在境外PPP項(xiàng)目中，市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)也普遍存在。社會(huì)資本投資企業(yè)特別關(guān)注所承擔(dān)的服務(wù)需求波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)可以得到怎樣的回報(bào)。對(duì)于具有高增長(zhǎng)前景的項(xiàng)目，投資人通常認(rèn)為需求風(fēng)險(xiǎn)可以接受;對(duì)于需要巨額投資、未來(lái)需求水平和發(fā)展前景不確定的項(xiàng)目，投資人較為謹(jǐn)慎。在交通運(yùn)輸行業(yè)，對(duì)用戶需求的過(guò)高估計(jì)是導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的一個(gè)重要原因。一般來(lái)講，需求風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)常由政府承擔(dān)。

　　大型的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目特別是綠地項(xiàng)目，很容易出現(xiàn)令投資人擔(dān)心的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。運(yùn)輸和電力項(xiàng)目環(huán)境和社會(huì)的負(fù)面影響，往往會(huì)給參與者帶來(lái)對(duì)項(xiàng)目重新評(píng)估、重新設(shè)計(jì)、追加投資、進(jìn)行賠償?shù)蕊L(fēng)險(xiǎn)。在一些發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體，雖然水力發(fā)電具有巨大潛力，但水電項(xiàng)目解決環(huán)境問(wèn)題往往需要花費(fèi)大量的時(shí)間，還存在巖土技術(shù)工程的不確定性和漫長(zhǎng)的建設(shè)周期等風(fēng)險(xiǎn)。

　　境外PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則

　　PPP項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)的是合作的關(guān)系，意味著政府和社會(huì)資本要一起對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)共同承擔(dān)。

　　合理的風(fēng)險(xiǎn)分配需要遵循一定的原則,這些原則應(yīng)具備兩個(gè)功能：一是分配的結(jié)果可以減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后造成的損失以及風(fēng)險(xiǎn)管理成本，使采用PPP 模式的項(xiàng)目對(duì)各方都具有吸引力，任何一方都不需要為另一方未處理好應(yīng)該承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)而付出代價(jià);二是在項(xiàng)目周期內(nèi)，分配的結(jié)果可以促使各方具有理性且謹(jǐn)慎的態(tài)度，從而努力控制分配給自己的風(fēng)險(xiǎn)，為項(xiàng)目的成功有效地工作。

　　PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)應(yīng)該遵循以下原則：一是由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最具有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)是因?yàn)橐环綄?duì)某一風(fēng)險(xiǎn)最有控制力意味著他處在最有利的位置，能減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)的損失，從而保證了控制風(fēng)險(xiǎn)的一方用于控制風(fēng)險(xiǎn)所花費(fèi)的成本是最小的。二是承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)相匹配。在風(fēng)險(xiǎn)分配原則的指導(dǎo)下，PPP項(xiàng)目的大部分風(fēng)險(xiǎn)基本上都可以得到合理的分配，但僅限于容易判斷出哪一方更具有控制力的風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目中也存在著一些雙方都不具有控制力的風(fēng)險(xiǎn)，如不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于雙方都不具有控制力的風(fēng)險(xiǎn)，分配時(shí)則應(yīng)綜合考慮風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性、自留風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的成本等。三是承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限。在項(xiàng)目中合同的實(shí)施階段，項(xiàng)目的某些風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)出現(xiàn)雙方意料之外的變化或風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損害遠(yuǎn)超預(yù)估。出現(xiàn)這種情況時(shí)，不應(yīng)讓某一方單獨(dú)承擔(dān)這些過(guò)大的風(fēng)險(xiǎn)，否則必將影響這些大風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者管理項(xiàng)目的積極性。

　　(作者分別系中國(guó)商務(wù)出版社編輯部副主任、商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院研究員)

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