重慶：很多PPP項目是政府單方面承擔風險

發布日期：2015-04-27來源：21世紀經濟報道編輯：宋珍珍

[摘要]

　　本報記者 楊志錦 重慶報道

　　2014年以來，財政部和發改委在基礎設施領域大力推進PPP模式。據民生證券統計，43號文出臺前后，31個省份推出的PPP項目總額已達1.6萬億。一些項目已經進入施工階段。

　　此前，地方政府在基礎設施領域的建設項目主要由政府的投融資平臺負責。在基礎設施領域推出PPP模式之后，相關的融資成本發生了哪些變化?以 PPP模式推動基礎設施建設應該注意哪些問題?21世紀經濟報道(以下簡稱《21世紀》)就此專訪了重慶市人大常委會財經委副主任委員華渝生。華渝生曾擔任重慶城投集團總經理、董事長十余年，轉任財經委副主任委員后也密切關注政府投融資改革的動向。

　　華渝生提醒，要警惕PPP模式提升政府項目的投融資成本：一是一些無風險的PPP項目投資人收益過高;二是一些PPP項目的總投資認定不科學從而有可能提高政府投融資成本。

　　無風險PPP項目投資收益過高

　　《21世紀》：你如何理解中央政府在現階段推出PPP?

　　華渝生：PPP模式的推動有一個很大的因素是中央政府和地方政府都在控制政府債務。目前，中國地方政府負有償還責任的債務總計應該不到10萬億，處于可控的范圍之內。在經濟高速發展時期，只要債務率不超過100%，政府債務就是安全可控的，80%以內是最好的。

　　至于重慶，去年重慶市人大常委會對重慶的政府債務進行了專題詢問。詢問的政府結果是—重慶的債務高度可控。2014年6月底，重慶的政府債務已經低于3000億，而重慶當年的可支配財力已超過3000億，對應于重慶經濟的高速發展和可支配財力的持續增長，重慶的可支配財力完全可以覆蓋政府債務。

　　同時，中央政府在管控地方政府債務風險，這客觀上對地方投融資帶來一定的資金缺口，PPP模式可以彌補這一缺口。我做過十多年的基礎設施投融資管理，我理解任何一個國家、地區，基礎設施先行的作用是非常重要的。基礎設施不先行，沒有一個好的硬環境，經濟怎么發展?在控制政府債務的前提下，基礎設施的建設是硬需求，政府的投資也是剛性的。

　　《21世紀》：財政部自2014年提出在基礎設施建設領域引入社會資本以來，各省份都推出了一批PPP項目，并且有一些項目已經進入運作階段。對于各地目前推出的PPP項目，你怎么評價?

　　華渝生：PPP的本質是政府通過購買服務的方式在公益性、準經營性領域引入私人資本和政府合作。但是現在我們看到的PPP項目，大多數項目引入的資本只有少部分是私人資本，大多數還是央企。

　　PPP的關鍵點是利益共享、風險共擔。除此之外，還有一條：全過程的合作，這應當是“三位一體”的。但是許多PPP項目實際上變成了一種單純的融資模式，而這種融資模式的風險和收益并不完全匹配。第一，現在很多PPP項目沒有風險共擔，而是政府單方面承擔風險。BOT還有一些風險共擔的意味，采用BOT的項目中，政府是根據測算的項目總投資和收益率賦予項目公司一定年限的特許經營權，測算的準確性和特許經營權年限的長短不確定，雙方都要承擔一定的風險。第二，沒有利益共享，往往是投資者在利益“單享”。第三，更很少有全程合作的概念，許多項目是三五年最多七八年項目建成后，政府就要負責回購;有的項目則是政府向PPP項目公司購買服務，事先確定每年向PPP項目公司支付多少錢，這種項目幾乎就是零風險。

　　在市場經濟中，風險和收益應該是匹配的，低風險就應該低回報，高風險才可能有高回報。投資需要承擔風險，而有的PPP項目政府負責回購或者保證收益，PPP項目就變成了低風險或者無風險的項目，但是收益率還很高。比如土地一級開發的項目，這些項目有的是政府確保回購;有的是招拍掛之后，政府和投資者之間如何分成;有的招拍掛達不到目標價格，政府還要補足投資者的最低收益。這樣的項目明顯是無風險收益的項目，按經濟規律投資者的收益最多只應在同期國債利率基礎上上浮一點，這才相對合理。既然政府都已經兜底了，為什么要給高回報?五年期以內的項目8%的年收益我都覺得政府不劃算。

　　PPP如果共擔風險，哪怕政府在項目公司中是小股東，私人資本是大股東，那么私人資本會去很精細地管理投資，所以理論上PPP項目應該是節約投資的，比政府的投融資平臺單獨管理會節約投資，但是現在變成了投資增加。所以，從政府角度而言，對于現在許多地方政府確保年收益率不低于10%的PPP項目，政府多花的投資絕對是一筆不小的數，也就是存在著投資浪費。

　　應科學界定PPP項目總投資

　　《21世紀》：在PPP的項目選擇和投資控制上，應該注意哪些問題?

　　華渝生：PPP對政府部門的管理水平要求很高，政府部門不能放任自流。管理水平體現在幾個方面：首先選擇PPP模式的前提條件是選擇好項目，這個項目是符合公益性、準經營性的基礎設施。還有就是這個項目的總投資如何界定?成熟的PPP項目應該在確定總投資前經過規劃、設計、論證，甚至包括對施工隊伍的招投標等程序。只有當施工隊伍的招投標完成，并以招投標這種競爭機制鎖定的造價為基礎，項目的投資才是可控的。

　　但是現在有的PPP項目卻并非如此，而是倒置了。現在有的PPP模式是先有項目，至多有一個初步設計的投資概算。依據這個概算來引入投資者，并由項目公司去組織施工招投標，有的項目引入的投資者甚至直接就是施工方。

　　為什么我關注這個環節呢?因為工程總投資概算和實際投資是有差別的。一般而言總投資概算幾乎都大于實際投資。投資概算通過定額計算，但是通過定額計算的投資概算一般都超過市場水平。以前我們引入投資者做BT，一般是通過定額計算出概算總投資并報發改委審核通過后會下浮6%左右發包。在這種情況下，項目公司再通過市場機制選擇施工隊伍，只要沒有管理缺陷，至少還可以有15%左右的毛利空間。

　　《21世紀》：在你看來，PPP和BOT、BT的異同是?

　　華渝生：PPP是最講究管理水平的，它比BT和BOT要求的管理水平還要高。但是目前有的政府官員、政府機構還沒有真正注意到這個問題。所以現在有的PPP項目成本高而又無投資風險，這和PPP的要求是背道而馳的。

　　現在的一些PPP項目政府的融資成本高于傳統的銀行融資，甚至高于傳統的BT和BOT模式。但是政府為什么會給出高回報，除了上述因素外，是因為地方政府有基礎設施建設的剛性需求。地方政府不能超過警戒線去舉債，再加上財政部和國家發改委又在倡導PPP模式，地方政府只好去探索這種模式。如果不這樣做，有的地方政府就無法取得社會融資，也就滿足不了人民群眾對基礎設施建設的需求。

　　現在中央政府在大力推廣PPP，客觀上政府投融資平臺有通過PPP進行融資的傾向，從而會忽視融資成本。有的投融資平臺為了政績，可能也不太注意控制成本。現在PPP項目更多是和“有形之手”結合，一些地區下了任務：你這個集團今年要完成多少投資，有一定比例的投資要通過PPP來完成。PPP是財政部和發改委在推廣的模式，你一年不搞一點創新，不搞一點改革，你這個董事長還想不想連任?但是，PPP應該與市場的規則相結合，與“無形之手”相結合，而不是依靠“有形之手”。

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