英國財政部支招中國PPP建設八項建議

發布日期：2015-05-07來源：一財網編輯：宋珍珍

[摘要]

　　在中英經濟財金對話中，中英兩國在中國政府與社會資本合作(PPP)發展方面有緊密合作。

　　英國財政部下專門負責PPP機構——基礎設施局在過去兩年中同中國發改委、財政部和中國地方政府的各代表團進行溝通，并為中方撰寫了《如何為中國PPP發展創造有利環境——從國際視角分析》報告。來華同中國財政部等部委就上述報告進行溝通的英國財政部基礎設施局項目管控和國際部門負責人巴陵格(James Ballingall)在接受《第一財經日報》專訪時表示，此次英方為中方PPP發展的框架做出“八項計劃”建議，并就改革的時機和總體考量做出建議。

　　在其中，巴陵格認為，中國PPP初步目標是實施必要改革吸引國內私人融資;進一步的改革則考慮將海外投資者吸引到中國。

　　上述報告并就設立中央PPP機構做出建議。巴陵格表示，“我想職責將在發改委和財政部之間(these will be responsibilities I think between both the ministry of treasury and NDRC)，這大概是現在正在發展的一個領域。”

　　實施必要改革吸引國內民間融資

　　為在中國發展PPP，英國財政部基礎設施局在報告中提出“八項計劃”建議，首先，應協商和制定PPP法規，同時完善PPP政策，PPP指引以及PPP合同標準化模板。其次，發展投資和宣傳規劃，其中包括：試點項目，項目流水線，以及最終形成可以反應PPP政策驅動、行業重點及優選交付模式等的全國性規劃。第三，為PPP發展行政管理方法，為項目籌備發展項目評估論證方法，審批和評價手段(包括物有所值評估)，將其置于一個整體治理框架下。第四，開發一個整體治理框架，評估，審批，監督，審計以及保障PPP項目的成功交付。第五，成立中央PPP機構，作為PPP專業知識的聚焦點，推動PPP項目發展;在關鍵政府部門內設專門PPP機構，協助PPP推廣等。第六，通過方式發展公共部門PPP知識以及政策設計專長。第七，發展基礎設施出資、融資選項和風險消減工具，旨在助力私人融資進入基礎設施;第八，創造PPP 管理與監督工具，旨在：在中央層面收集信息，開發PPP控制細項并在地方層面為PPP使用提供監督和安全保障，這都有助于增加透明度。

　　巴陵格認為，這八個政策支柱的建設并無先后順序，如全面建成，則私人領域參與PPP融資的速度會逐漸加快。

　　與此同時，上述報告認為，中國目前已經開展了數千個PPP項目，但其中大多數都是公共部門和國有企業雙方簽訂。其中一個原因在于中國多數PPP的資金來自于國家或者國有銀行。營部門貸款人要求的利率可能無法與國家貸款人提供的利率相抗衡。

　　巴陵格表示，公共部門和國有企業之間簽訂的合同的潛在風險轉移方式不同于公共部門和私營機構之間簽訂的合同，而且國際上一般不將公共部門和國有企業之間簽訂的合同視為一個純粹的PPP，而是一個過渡的行為。

　　“PPP在加速融資領域私有化方面有重要角色，不過中國現在還在這一旅程的早期行程中，我相信中國政府會發現方式來鼓勵中國私有企業進入PPP領域。”巴陵格表示，PPP項目融資方式或許需要經歷多個中間發展階段。由最初的國有銀行融資，發展為中國私營部門融資，最終吸收外國私營部門融資。考慮到PPP合同形式和程序必須經歷的改變，從國有銀行融資直接轉為外國私營部門的跨度過大。

　　“我們建議初步目標是實施必要改革吸引國內民間融資，在下一階段專注于吸引國際融資。這是大部分國家引入PPP時采用的發展過程。”他表示。

　　不過，在如何監督國際資本問題方面，巴陵格對《第一財經日報》記者表示，中英國情和經濟模式不同：在英國，基本上對于外資沒有太多限制。中國發展PPP國際融資可能會花點時間，而且最終是否做出，會是一個政治決定，恐怕不是英方能夠建議的范圍。

　　成立中央PPP機構

　　英國財政部基礎設施局在上述報告中指出，“我們了解到中國目前正在成立中央PPP機構。”

　　該報告建議此PPP機構應：“在政府中擁有具影響力的位置并具有清晰強健的管理結構，并獲得充足的職權與職責，能夠有效監管PPP項目，同時能夠招聘并留用擁有PPP領域商業經驗的專家，立足長期設立，為PPP項目提供持久的知識儲備和長期機構記憶，并是整體制度性管理的組成部分，涉及項目的采購、審批、審查以及審計。”

　　“在英國，我們隸屬于財政部。在中國，在此方面有兩個主管部門，財政部和發改委。中國的PPP具體管理方式將同英國有些許不同，”巴陵格表示，“我想職責將在發改委和財政部之間存在，這大概是現在正在發展的一個領域。”

　　與此同時，在風險控制方面，巴陵格表示，建議在項目的建筑、維護以及交付方面，令私人領域富有全面責任，而政府的決策則是在長期內控制法律/制度變更類風險，同時英國財政部基礎設施局負責監測項目表現，而獨立的全國審計辦公室則負責檢測PPP項目的融資影響，其中重要的一點是，英國全國審計辦公室僅向英國議會匯報。

【相關閱讀】

• EPC+PPP模式下，工程建設企業可能面臨哪些風險？如何
• 分配PPP項目風險需要對癥下藥
• PPP項目中利率變動風險的控制
• 警惕偽PPP項目興風作浪
• 建筑企業應如何防范PPP項目相關風險？
• 自提式PPP特許權協議的風險管控之難