ppp熱潮下的尷尬，項目偽裝

發(fā)布日期：2015-11-11來源：CIOB學生中心編輯：宋珍珍

[摘要]

　　現(xiàn)實很復雜，PPP熱潮與較低的簽約率并存。一些財力雄厚、且從銀行貸款容易的地級市或區(qū)縣政府，在這輪PPP的熱潮中仍不為所動，繼續(xù)堅持以財政投入為主的投資模式。另一些資金饑渴的地方政府，則借著PPP的名義，將BT模式項目包裝成PPP，主要為了方便項目融資、獲取補貼。BT是否應該繼續(xù)存在?有人認為BT是地方政府的一種現(xiàn)實需求，有其積極意義;但也有人指出BT在中國境內已經(jīng)走偏，很大程度上伴隨著利益輸送，容易導致“豆腐渣”工程。

　　4月24日，發(fā)改委投資司副司長羅國三直言，全國各地公布的PPP項目，大概只有10%-20%左右簽訂了合同。

　　據(jù)記者采訪了解，PPP項目落地率較低，主要存在以下三方面原因：推出的PPP項目沒有經(jīng)營性收入，在捆綁其他項目資源時，如土地，碰到現(xiàn)實法律困境;政府和融資方，就資金成本沒談攏;基層政府上馬PPP項目，容易突破10%的財政紅線。

　　有地方政府人士對記者表示，就像化解地方債，盤活存量資產(chǎn)過程中，不好的項目折價給社會資本，社會資本都未必感興趣;但如果是收益穩(wěn)定的好項目，政府為何要舍棄這部分公共資源，割讓給社會資本呢?這是一個矛盾。

　　收益方面。很多PPP項目屬于公益性項目，項目本身無法產(chǎn)生經(jīng)營性收益，需要打包其他項目，現(xiàn)實中多為土地資源，但土地需要走招拍掛程序，這塊土地是否會落入到項目承包方，就打了一個問號。這樣的打包條件，因為存在風險，往往也難以在央企國企的投資委員會上獲得通過。

　　融資方面。地方政府希望是物美價廉，資金成本最好能維持在5.9%的基準利率，國開行、農(nóng)發(fā)行此類政策性銀行或許能提供這類貸款;但商業(yè)銀行、信托、基金等資金介入的話，資金成本往往會在8%左右，這種資金價格的差異，也使得項目難以談攏。

　　在地方債壓力仍大的背景下，為了避免地方政府借PPP名義，盲目上項目，財政部要求各地進行PPP的財政可承受論證，每年度PPP項目從預算中安排的支出責任，不得超過一般公共預算支出的10%。這個紅線受到業(yè)內不少人士的歡迎，但在我國事權和支出責任并不太匹配的當下，基層政府一般公共預算收入不多，很多依靠上級政府轉移支付，但事權多，需要進行的基礎設施和社會事業(yè)的項目多，10%的紅線，可能會導致部分基層政府難以上馬PPP項目。

　　PPP項目簽約率低，這被外界解讀為PPP“叫好不叫座”。但有地方財政廳PPP中心相關負責人對記者表示，PPP項目前期工作，如交易結構、項目結構的設計都很復雜，去年開始出臺PPP的各項政策，如果僅經(jīng)過一年多的時間，就滿地開花，絕非好事。

　　另外，隨著中央部門發(fā)布的PPP政策日益完善，如將政府財政補貼PPP項目的資金納入跨年度預算，通過制度安排幫助政府履行合同文本，這也為社會資本進入PPP項目掃除了一些障礙。

　　PPP仍在如火如荼地進行。有些PPP項目融資結構安排得好，甚至能以基準利率下浮20%的成本參與項目建設，好的PPP項目似乎不用太擔心融資;有些BT模式適用的行業(yè)，如市政道路，通過合理的結構安排，也能改造成PPP模式。

　　BT模式合法化?西部省份一地級市水利部門相關負責人對記者表示，他們今年打算做首個PPP項目，要在城市里建設一個人工湖，項目已經(jīng)論證一年時間，立項獲得通過。這個湖是一個純公益性項目，為的是提高人居環(huán)境，形成生態(tài)小氣候。由于政府缺錢，需要尋找社會資本合作，社會資本幫忙把湖建好后，人工湖周邊的土地可進行商業(yè)開發(fā)，人工湖建設方在土地招拍掛中，可獲得優(yōu)先權。

　　上述負責人進一步表示，人工湖的建設只需個兩三年時間，由社會資本墊資先行建設，未來由周邊土地商業(yè)開發(fā)獲得的收益來分期償還這部分投資費用，并給社會資本以一定回報。項目風險不大，愿意參與的社會資本很多。

　　這其實就是一個BT(build-transfer)項目。由社會資本墊資，政府再以三五年時間還款，緩解財政支出壓力。發(fā)改委投資所投資體制政策研究室主任吳亞平對記者表示，國家層面2012年專門發(fā)文，禁止BT模式。BT模式主要是融資功能，政府沒錢，與社會資本進行合作，將原本一兩年高強度的財政投入，變成三五年更長期的更平滑的投入，能緩解政府財政支出壓力。

　　上述地級市的做法比較常見。一東部沿海省份財政廳相關負責人對記者表示，在PPP的推行過程中，不少地市級政府仍然沒有轉變觀念，政府現(xiàn)在缺錢，認為PPP是一種融資手段，能吸引投資，很多都想把BT包裝成PPP模式，還能獲得上級政府一定補助。

　　2014年9月份財政部下發(fā)的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》指出，政府和社會資本合作模式(PPP)是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

　　財政部原副部長王保安在去年PPP培訓班的開班講話上表示，PPP模式能夠將政府的戰(zhàn)略規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務與社會資本的管理效率、技術創(chuàng)新有機結合在一起，有助于厘清政府與市場邊界，提升政府的法制意識、契約意識和市場意識，更好地履行公共職能，全面提升公共服務水平。PPP模式強調市場機制的作用，強調政府與社會資本各盡所能，強調社會資本的深度參與。

　　經(jīng)過1年多PPP討論，很多業(yè)內人士表示，PPP并不是個融資工具，而是一種管理模式，強調政府與社會資本長期的合作，并實現(xiàn)風險的共擔。財政部金融司五處(主管PPP)處長闞曉西曾在一次PPP論壇上表示，PPP的本質是要以最低的成本，提供最優(yōu)質的公共服務。在PPP長期合作中，社會資本應該提供的是資金、技術、管理等綜合服務，僅僅因為有錢就參與PPP項目是危險的。BT項目改造成PPP的安慶樣本國家層面雖然三令五申不得開展BT項目，但現(xiàn)實中卻存在很多此類項目。這也引起業(yè)內人士的反思。

　　君合律師事務所合伙人劉世堅曾對記者表示，不應該一棍子打死BT項目，BT項目的存在有一定的合理性。比如BT項目開展較多的市政道路領域，社會資本的優(yōu)勢就是將這條道路建設好，這條道路后續(xù)長達十幾二十年的維護運營，由社會資本進行并沒有優(yōu)勢，沒必要一定改裝成PPP項目。

　　不過，也有地方政府人士直言，BT項目在中國境內走歪了，現(xiàn)實運行存在很多問題，多半存在利益輸送。BT項目中間變數(shù)較多，比如一個項目工程款預算是15個億，但承包方可能10個億就搞定;另外，項目建設過程中，也容易變更工程成本價，工程完工項目承包方可能會要價20個億元。再者，BT項目完工后甩給政府，項目后續(xù)維護責任完全由政府承擔，碰上豆腐渣工程的話，政府會有更多額外負擔。

　　吳亞平表示，BT項目多半適用于市政道路、工業(yè)園區(qū)基礎設施建設等純公益性、且無經(jīng)營收益的項目。

　　不過，即便是純公益的市政道路，也有可能改造成PPP。5月6日，安慶市外環(huán)北路工程PPP項目舉行簽約儀式，這為非經(jīng)營項目改造成PPP提供了參考。

　　該項目設計(設計優(yōu)化)、投資、融資、建設、運營維護等全部交給社會資本;項目合作期限為十三年，其中建設期兩年，運營期十一年。采用政府購買服務的方式，具體包括兩部分，一是可用服務費來購買這條符合驗收標準的市政道路，二是支付運維績效服務費來購買市政道路運營維護服務。

　　這個項目的咨詢方負責人濟邦投資咨詢有限公司董事副總經(jīng)理李競一對記者表示，將傳統(tǒng)使用BT模式的市政道路項目改造成PPP模式，運行建設期加起來有13年時間，項目被納入全周期管理，社會資本會有激勵將道路建好，否則后續(xù)運營費用會很高;另外PPP合同上也有指標，若工程質量不達標，社會資本獲得的財政補貼也會打折扣。

　　李競一表示，這個項目簽約成功并不容易，去年曾流標過一次，今年組織第二次投標才獲得通過。第一次標書表明的是建設期兩年，運營期十三年，后將運營期縮短兩年變成十一年，因為市政道路隨著使用年限的增加，后期運營維護費用會逐漸增加，社會資本對運營年限很敏感。雖縮短運營年限，但在對服務其他標準上還有所增強。

　　李競一進一步表示，由于第二次投標競爭比較充分，社會資本回報率并不算高。項目運行的十三年時間里，每年財政支出會在前期測算的區(qū)間范圍內，這個支出區(qū)間范圍已獲得安慶市人大常委會決議通過，并納入到跨年度財政預算中。

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