軌道與都市協同發展，不是戀愛，是婚姻

發布日期：2015-11-20來源：網絡來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 隨著中國城市化進程的深入，越來越多的城市開始進行軌道交通的建設。然而，許多城市在發展軌道交通時，僅僅將其當成重大的交通基礎設施，并未充分意識到軌道交通對城市發展的綜合影響。

　　 例如，欠缺將軌道交通與城市發展結合;政府一手包辦，缺乏與市場主體的合作;重建設、輕運營等，都造成了大部分城市未能最大化軌道交通對于提升城市整體競爭力和發展水平的效果。

　　 同時，未來中國軌道交通建設任務艱巨，“十二五”前四年已完成投資8600億元，建成1600公里。2015年作為“十二五”收官之年，預計要完成投資3000億元，建成400公里。按照2020年軌道交通總里程達到6000公里計算，“十三五”期間每年要完成500公里建設。

　　 隨著城市群將成為中國新型城鎮化主導的空間組織模式，市郊鐵路也將逐漸成為中國未來城市軌道交通的重要組成部分。

　　 可以說，軌道交通與都市發展的關系不是一場短暫的熱戀，而是一場持久的婚姻。從婚姻的角度，任何決定，都得需要雙方的接受而不是圖一方的痛快。但對于軌道交通和都市發展雙方來講，要促成這段婚姻還有很長的路要走。

　　 完善軌道交通發展的制度保障

　　 一場婚姻的維護少不了以《婚姻法》為核心的制度保障。要讓軌道交通與城市協同發展、相輔相成，推進軌道與周邊土地綜合開發，提高軌道運營效率亦是如此。然而，中國與軌道交通發展相關的一系列法律法規、體制機制都還有待完善。

　　 首先，是土地制度。當前中國軌道交通用地是劃撥的，而軌道站點周邊的土地則要走招拍掛程序。這為進行軌道與周邊土地一體化開發制造了障礙。軌道與周邊土地一體化開發首先需要涉及的土地和空間范圍整體的統籌規劃，這就需要所有相關土地要么都由一個主體管理(例如，香港地鐵站點加物業綜合開發模式中，所有土地都歸港鐵所有)，要么多個土地所有主體能達成一致(例如，東京的站點與物業綜合開發就依賴于其多主體協商決策的機制，讓各土地所有者能達成共識，共同推進軌道站點與土地綜合開發)。

　　 但在中國當前的制度條件和市場環境下，一旦招拍掛就無法保證軌道周邊土地的歸屬。這是因為中國大部分房地產開發商都傾向于搞開發，賺快錢，對回報周期長，運營管理難度大的軌道周邊物業經營興趣不大;同時，中國也缺乏有實力、有經驗的物業運營商。

　　 所以，招拍掛的土地制度是當前推進中國軌道與周邊土地一體化開發的一大障礙。

　　 其次，是規劃制度。中國當前的規劃制定是以為政府服務而發展起來的，規劃決策高度集中在政府有關部門，缺乏對市場需求的真正判斷，也缺乏所有利益相關方的參與。軌道交通周邊土地的用途是什么?如何確定各地塊的容積率? 相關的決策通常缺乏透明和公開，也相當隨意。

　　 在中國城鎮化進一步深入，新型城鎮化戰略要求市場在資源配置中發揮決定性作用的當下，作為配置城市中最稀缺土地資源的重要環節，規劃卻很大程度上仍然沿襲著計劃經濟時代遺留下的制度，極大地阻礙了新型城鎮化的市場化改革進程。

　　 反觀軌道與土地一體化開發較成功的日本，其規劃制度，包括軌道周邊土地容積率確定，市場都發揮了決定性的作用。日本東京地鐵建設過程中，不僅全程都讓軌道周邊土地所有者充分參與規劃、建設相關決策的制定，還給予了一系列的獎勵政策讓開發商能通過提高軌道站點周邊的公共設施、服務來換取容積率的提高。例如，日本東京六本木的法定容積率本來是6，經過一系列的容積率獎勵后，其容積率被調整到高達15。為了獲得這之間9 的容積率獎勵，開發商承諾進行一系列提高六本木地區公共福利的建設，包括減少站點的換乘距離的建設，改善、擴大公共空間和環境的建設，城市基礎設施的建設等。

　　 日本的規劃制度之所以能讓市場機制發揮作用，其秘訣在于建立一個公開透明的制度，制定明確的規則，讓政府、企業和第三方支持機構在這 個框架下通過博弈達到最優的結果。

　　 反觀中國，規劃過程中也并非沒有出于市場目的而進行容積率的調整，但更多的是通過臺面之下的運作，通過“潛規則”達成的，缺乏一個公開透明的機制。這樣既無法保障相關規劃調整的科學性、公益性乃至合法性，同時從制度經濟學的角度看也由于交易風險高導致交易成本高、效率低下。與其這樣，不如通過制度設計創新拿出公開的“明規則”，將城市規劃中相關各方的博弈放到臺面之上，用完善的法律、制度框架保證其學和合法，同時公開透明的機制也能提高市場效率，讓各方利益最優地達到平衡。

　　 第三，是投融資制度。首先，近期中國軌道交通建設任務艱巨，運營水平也偏低，而當前中國除了少數城市有與港鐵進行PPP合作建設運營外，大部分的軌道交通建設運營仍然是由地方政府壟斷的。真正開放軌道交通投融資，包括土地、建設運營甚至價格機制的開放，讓市場化企業能 真正全權掌控軌道交通的建設運營，才能有效地吸引社會資本參與軌道交通投融資。這樣一方面能緩解地方政府軌道交通建設壓力，另一方面市場化企業在運營經驗、創新和管理上的優勢能促進中國軌道交通建設運營質量的整體提升。

　　 其次，要在軌道交通領域引入社會資本，需要配套的融資體制的改革。由于中國的金融體制高度向國有企業傾斜，當前交通基礎設施建設各級主體面臨的融資成本有著極大的差別。以鐵總為代表的央企能獲得來自國家開發銀行等政策性銀行的長期優惠貸款，能將融資成本控制在較低的范圍，省級鐵投也通常能獲得較合理的貸款利率。但私人企業若要融資參與鐵路建設，其融資成本普遍較高，往往高達12%以上，而鐵路、軌道交通運營的收益往往難以超過12%。這樣鮮明的融資成本的差異也成為社會資本進入軌道交通建設的一大障礙。切實改革金融體制，讓私人企業能獲得更低的融資成本，才能有效促進軌道交通領域社會資本的參與。

　　 最后，是商業模式制度。交通樞紐往往蘊含著極大的商業價值，中國較早開始進行樞紐商業經營機場的非航運收入已經超過了航運收入。隨著中國高鐵網絡日漸成型，高鐵已體現出了越來越大的經濟價值。高鐵站點里面越來越多地出現了如星巴克等高端餐飲服務入駐，城市軌道交通也開始有越來越多的商業經營等嘗試。

　　 軌道交通的經濟價值毋庸置疑，各國軌道站點經營也已經有了諸多成功的案例可供參考。但在中國當前的制度環境下，除了如站點土地一體化 開發這樣的收益機制的建設外，更重要的往往是利益分配機制的設計。以鐵路為例，一個火車站的建設往往涉及了鐵總、鐵路局、火車站等多個利益主體的參與。但火車站建成后從事商業經營獲得的收益卻往往被火車站占有，這樣投入與收益分配的不對等，無疑會造成參與各方的利益沖突。

　　 同樣，一體化開發中也存在交通樞紐為周邊土地和房地產帶來經濟利益，卻沒有分配機制與交通樞紐的建設運營方分享的情況，這也是中國當 前推進站點土地一體化開發不力的一大重要因素。

　　 所以，合理的利益分配機制對軌道交通商業模式的建立至關重要。日本筑波快線的建設中，就采取了鐵路建設方及沿線土地所有者合資成立公 司，鐵路沿線土地開發收益各方共享的模式，實現了收益的合理分配，讓各方得以齊心協力推進鐵路及土地一體化開發，取得了較好的成效。

　　 在當前中國的現實下，地方政府對軌道交通客貨運有著強烈的需求，而軌道交通建設運營方對軌道周邊土地開發有著濃厚的興趣，二者如何協商以得出符合雙方核心訴求的利益分配方式，將是中國軌道交通商業模式探索的關鍵。

　　 軌道交通要與城鎮空間充分融合

　　 中國的軌道交通建設已經走過從無到有的第一階段，進入需要更精細化地管理運營，更好地與城市發展相結合，創造出更大經濟價值的第二階 段。

　　 要走好第二階段的路，首先要解決第一階段的問題。以上四個方面的制度建設就是解決問題的有效途徑，其成效將決定中國未來軌道交通發展 的好壞。解決現有的問題并非對過去的否定，而是傳承和優化。

　　 在推進軌道交通體制機制改革與發展的進程中，最難的不是打破層級、部門間的利益之爭，不是體制框架的改革，而是思維方式的改變——如何拋棄計劃經濟思維的影響，用市場經濟的思維看待問題、解決問題才是中國當前軌道交通面臨的最根本的難題。

　　 要解決這個問題，要首先意識到計劃經濟思維和市場經濟思維最大的不同，那就是對待確定性與不確定性的態度。計劃經濟追求的是高度的確 定性，試圖將一切都通過計劃確定下來，但這樣的思維是高度理想化和唯心的，追求的是柏拉圖描述的“彼岸”世界，這樣的世界是“完美的，永恒的，和諧的，不變的”——是確定的世界。但這樣的世界在現實中是不存在的。蘇聯用其短暫的存在向我們證明了這點。蘇聯經濟學家盧克夫曾在事后反思：“要把1964年的國民經濟計劃做好，全部蘇聯人把手上的工作都停下來只做國民經濟規劃，到1982年才能做完。”

　　 真實的現實世界是“此岸”的世界，是“不完美的，短暫的，不和諧的，多變的”，是高度不確定的世界。而市場經濟思維正是應對現實中不確定的世界最需要的。正是因為現實的不完美，才有空間去改進，正是現實的多變才帶來了多種的可能性，而正是現實的不確定才有了機會讓人們去冒險、去創新、去競爭。在不確定性下的競爭和創新正是市場經濟思維的核心。而競爭和創新才是這個時代發展的源泉。

　　 2006年諾貝爾經濟學獎獲得者菲爾普斯用其著作《大繁榮》強調，一個國家要形成一種擁抱不確定性、鼓勵冒險、鼓勵創新的價值觀，這樣才能提升國家的競爭力，實現可持續的發展。而這也正是中國強調在新型城鎮化進程中要讓市場發揮資源配置的決定性作用，要通過大眾創業、萬眾創新實現向創新驅動的經濟模式的轉變的原因。

　　 中國軌道交通的發展要充分擁抱不確定性，這意味著要分辨哪些是需要確定下來的。上述的四個方面的機制建設是確定的，建立健全法律法規、創造公平公正公開的自由市場環境是確定的，軌道交通發展要與城市整體的產業發展和空間布局結合是確定的。

　　 特別是要加強對于軌道交通與城市產業布局、中心體系、空間結構的協同發展，在以下方面做好工作。

　　 要把多層次的軌道交通系統協調好，包括高速鐵路、城際鐵路、市郊鐵路、地鐵、輕軌等等，每個特定的城市都要把它們的功能層級、服務對 象、銜接方式相對明確地確定下來，讓這些系統能夠給城市提供不同類型的服務。

　　 同時，要讓軌道交通與城鎮空間充分融合，應該盡量實現軌道交通規劃與城市總體規劃、土地規劃的同步編制，采用“多規合一”的辦法來破 解不同規劃間的沖突問題，讓軌道交通基礎設施服務效應能夠與城市發展服務需求緊密結合到一起去。

　　 還有，要在綜合交通的框架下對軌道交通的組織和布局進行統籌考慮，加強軌道交通與其他交通方式的組織銜接，做好軌道交通的集疏運工作，真正發揮軌道交通的運輸服務價值。 此外，要注意軌道交通自身的技 術特點和要求，注重軌道交通的工程可行性，落實軌道交通系統之間的互通互聯線路，預留好必備的工務段和停車場等設施，讓軌道交通實施起來能夠沒有后顧之憂。

　　 在此基礎上，采用何種投融資模式、商業模式，乃至土地的規劃、價格的制定等，都可以留給市場，讓市場機制發揮作用，通過競爭和創新來 解決軌道交通發展中的這些不確定性。

　　 只有在不確定性下堅持走市場經濟的道路，才能解決中國軌道交通建設第一階段出現的問題，帶來下階段的可持續的蓬勃發展，讓軌道交通切 實成為城市資源配置的重要工具，讓軌道交通與城市發展相互支持、相互促進，為中國新型城鎮化戰略的實現作出重要的貢獻。

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