操作性差、主觀性大 或致PPP“物有所值”評價流于形式

發布日期：2015-11-24來源：中國經濟導報編輯：宋珍珍

[摘要]

 文/趙超霖

　　熟悉本輪PPP推廣政策的朋友大概都知道，對于項目決策評價體系“物有所值”的使用，兩個行業主管部門即國家發展改革委和財政部存有差異。財政部一直是物有所值評價的積極推動者。而國家發展改革委對此評價方法的推廣卻一直“較為冷淡”。

　　國家發展改革委《政府和社會資本合作項目通用合同指南》的主要起草人，中國國際工程咨詢公司研究中心處長、教授級高級工程師徐成彬，同時也是福州市地鐵2號線和呼和浩特市城市軌道交通1號線一期工程PPP項目的項目經理。他向中國經濟導報記者表示，“國家發展改革委之所以沒有極力倡導這個評價體系，是有過深入的思考和研究的。物有所值的理念非常正確，但在我國目前的操作實踐中，我沒有看到一個令我信服的物有所值評價，而是流于形式。”

　　現實分歧：兩部委態度冷熱分明

　　物有所值(Value for Money，VFM)是指一個組織運用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。物有所值評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統采購模式實施基礎設施及公共服務項目的一種評估方法。財政部對于物有所值評價的推廣態度一直十分積極。財政部在2014年9月底下發的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》中，首次提到積極借鑒物有所值評價理念。在隨后12月出臺的《政府和社會資本合作模式操作指南》中規定，“財政部門會同行業主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定量評價工作由各地根據實際情況開展。”

　　2015年4月，財政部公布了《財政承受能力論證指引》。而原本早該出臺的《PPP項目物有所值指引》，因為各方爭議較大，至今尚未公布。但中國經濟導報記者了解到，一份《政府和社會資本合作項目物有所值評價指引(試行)》(以下簡稱《指引》)的文件可以在百度文庫中免費下載，《指引》中給出了PPP項目物有所值評價的定性分析和定量分析的具體操作方法。而據徐成彬的介紹，目前很多項目即是根據這份指引進行物有所值的評價分析，但這些評價方法都是“看上去科學”，實則主觀性很大，在他看過的若干項目物有所值評價中，“沒有一個令我信服”。

　　相比較而言，國家發展改革委對于物有所值評價體系的推廣并不熱衷。多位發展改革系統專家都曾向中國經濟導報記者表達過“物有所值評價并不具有操作性”的觀點。

　　今年5月，國務院辦公廳轉發了財政部、國家發展改革委、人民銀行共同起草的《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》。這份由財政部牽頭的《指導意見》，在征求國家發展改革委意見時，將大量有關物有所值評價的內容進行了刪減。“過分強調物有所值評價在操作上面，將來會容易走偏，甚至把它變成文字或數字游戲。”徐成彬解釋道。

　　定性分析：打分制使主觀性太強

　　定性評價較為主觀，通常采用問卷調查和專家咨詢的方式進行,對于PPP模式可行性、有利性、可達性做出評估。目前在實際操作中，比較規范的一種操作是，根據財政部沒有公開發布的《政府和社會資本合作項目物有所值評價指引(試行)》進行專家打分制的評估。

　　徐成彬向記者介紹了目前做定性分析的主要過程。現在普遍的操作是設定7個基本指標和7個科學指標。在科學指標中，選出不少于3個指標，加上7個基本指標，一共10個指標由專家打分，每個指標滿分為100分。專家小組由7名專家組成，包括工程技術、金融、項目管理、財政和法律等各個領域。取每個指標得分的平均值再乘以各自的權重，所得分數之和如果大于60，即在定性層面認為是物有所值。

　　“這種方法聽起來是可行的，有的單位還說我取平均分，去掉最高分和最低分，更加科學公平。”徐成彬表示，“但深入研究后，就會發現這樣的打分制主觀性太強。每個專家只對他所熟悉的領域具有權威的判斷，在其他領域也是外行。因此，平均分制是沒有意義的，而且對口專家的打分還有可能成為最高或最低分被剔除掉。”

　　那么是否可以組織10個專家隊伍只進行對口專業的打分評估?徐成彬的答案仍然是“理論可行”。“很多地方政府是無法擁有龐大的專家群的，而且協調安排一二百個專家去外地做評估是一件非常不容易操作的事。我最多帶過100個專家，協調起來非常困難。”

　　“并且嚴格來說，對于所打分數除了求平均值，還要進行統計學上的檢驗，看其結果是否具有歸一性，如果標準差很大，打分結果也是無效的。”徐成彬補充道。

　　定量分析：變數太多，無法“定量”

　　定量分析是在假定采用PPP模式與政府傳統投資和采購模式的產出績效相同的前提下，通過對PPP項目全生命周期內政府支出成本的凈現值(PPP值)與公共部門比較值(PSC值)進行比較，判斷PPP模式能否降低項目全生命周期成本。

　　首先，“產出績效相同”的假設就是片面的。徐成彬表示，根據價值工程的原理，V(價值)=F(功能)/C(成本)，價值應是質量與功能的比值，單獨比較成本本身就是片面的。

　　再看成本的計算。政府傳統投資的成本即公共部門比較值(PSC值)由初始成本(raw PSC)、競爭優勢成本(也叫競爭性中立調整成本，是指傳統政府采購模式下政府往往依托體制機制獲得某些相對優勢，如稅費減免、免費或廉價獲取某些資源以及特殊的監管待遇等，因此有必要把這些隱性的成本節約重新加入進來以體現可比性)、轉移風險和保留風險組成。其中，轉移風險指如技術風險、運營風險、超出概算風險、超出工期風險等如果使用PPP模式可以轉嫁給社會資本的風險。

　　“轉移風險的總值是所受損失乘以發生概率之后的總和。這一部分是最難估計的。且不說所受損失難以預測，拿超出概算風險來說，在工程建設中超出概算是很常見的。假設我的前期概算為1億元，那么如何得知我的工程超1000萬元的概率多大，超2000萬元的概率多大?又如何計算我超出工期1個月的概率多大，超出工期1年的概率多大?”徐成彬表示，“首先把各種各樣的風險識別出來，然后預測每個風險發生的概率是多少，再預估發生風險以后造成的損失，這其中每一步都需要通過專家來測定。找專家理論上是可以的，但實際上很難做到。”

　　再說政府支出成本的凈現值也就是影子報價PPP值(簡稱PPPs值)。在財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》中，定量分析可在項目識別、準備、采購、執行和移交等階段分別開展。北京中設泛華工程咨詢有限公司的研究團隊就撰文表示項目準備階段的VFM、PSC與PPPs的計算均具有不準確性，尤其是PPPs與實際報價在現實操作中變化可能性更大，這種背景下的VFM只具有階段參考價值，而不具有項目決策參考價值，其意義只是支持是否進入項目準備階段。VFM設立的根本目的是確保政府利益不受損失，從這個角度判斷，項目完成采購談判進入合同簽訂之前的VFM才是真正的利益保障環節。國家發展改革委提出的VFM“審查結果將作為項目決策的重要依據”，雖然未明確其節點設置，但從項目管控的角度分析，其審查節點設在完成采購談判進入合同簽訂之前更為合理。與此同理，沒有項目采購談判后的VFM支撐，項目準備階段VFM沒有決策支撐意義。

　　徐成彬表示，項目準備階段的PPPs測算需要地方政府與盡可能多的意向社會資本進行廣泛的交流和詢價，也需要政府的咨詢服務部門有足夠的經驗。“而在實際操作中，我看到不少定量分析根本沒有上述各項的計算，而只是突出計算工程運營中的人工成本，或者把初始PSC就當做PPPs的。”

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