政府購買服務(wù)整改何去何從？PPP模式開辟新思路

發(fā)布日期：2017-12-13來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 財(cái)政部“87號文”發(fā)布已有近半年時(shí)間，各地政府在梳理本級政府購買服務(wù)項(xiàng)目的同時(shí)，對納入整改范圍的邊界、項(xiàng)目整改思路及實(shí)操等還存在很多疑點(diǎn)，如何向PPP方向靠攏、如何并軌PPP項(xiàng)目操作流程成為新的問題。筆者根據(jù)在地方政府購買服務(wù)整改項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，對上述問題作了簡要分析。

　　 一、政府購買服務(wù)亂象及成因

　　 《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜[2014]96號）中明確指出“本辦法所稱政府購買服務(wù)，是指通過發(fā)揮市場機(jī)制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用。政府購買服務(wù)范圍應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府職能性質(zhì)確定，并與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)。屬于事務(wù)性管理服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)引入競爭機(jī)制，通過政府購買服務(wù)方式提供。”

　　 1、規(guī)避程序，降低競爭

　　 目前，工程建設(shè)項(xiàng)目是否能納入政府購買服務(wù)范圍，各項(xiàng)法律法規(guī)尚無明確排斥。在我國對于必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，其招標(biāo)程序和適用范圍均有明確規(guī)定，工程建設(shè)項(xiàng)目必須嚴(yán)格按照相關(guān)法律規(guī)定通過招標(biāo)確定施工企業(yè)，程序明晰，競爭激烈。

　　 如此類項(xiàng)目被“包裝”成為政府購買服務(wù)項(xiàng)目，即可采用《政府采購法》中規(guī)定的幾種競爭性相對較低的采購方式，如競爭性談判、單一來源采購等。

　　 2、繞開監(jiān)管，無視風(fēng)險(xiǎn)

　　 目前，部分地區(qū)實(shí)施項(xiàng)目時(shí)，既沒有采用PPP模式，沒有通過客觀的財(cái)政承受能力論證，同時(shí)也沒有嚴(yán)格按照政府采購的相應(yīng)程序，沒有按照“先預(yù)算、再采購”的原則進(jìn)行實(shí)施，為了項(xiàng)目“上馬”竭盡全力，但給地方財(cái)政帶來了諸多“明”患，諸如無限透支未來財(cái)政支出、各方監(jiān)管“盲區(qū)”、雙方風(fēng)險(xiǎn)一邊倒的情況等。

　　 二、政府購買服務(wù)刮起“整改風(fēng)”

　　 近年來，財(cái)政部相繼發(fā)布了《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜[2014]96號）、《關(guān)于對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》（財(cái)預(yù)[2015]225號）、《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜[2016]4號）、《關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作的意見》（財(cái)綜[2016]53號）、《財(cái)政部交通運(yùn)輸部關(guān)于推進(jìn)交通運(yùn)輸領(lǐng)域政府購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（財(cái)建[2016]34號）等涉及政府購買服務(wù)領(lǐng)域的重要文件，對政府購買服務(wù)的范圍、風(fēng)險(xiǎn)控制、適用領(lǐng)域及操作過程等方面均做了詳細(xì)的指導(dǎo)，但仍有部分“盲區(qū)”。

　　 今年5月，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知（財(cái)預(yù)〔2017〕87號）》，“87號文”作為繼“50號文”后國務(wù)院及各部委對整理地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步細(xì)化，以制止地方政府利用政府購買服務(wù)違法違規(guī)舉債融資的苗頭，其以“負(fù)面清單”的方式，嚴(yán)格限定了“政府購買服務(wù)”的范圍，重點(diǎn)將“工程設(shè)施建設(shè)”類排除在外，負(fù)面清單如下：

　　 1、不得將原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目；

　　 2、嚴(yán)禁將鐵路、公路、機(jī)場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲(chǔ)備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目；

　　 3、嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目；

　　 4、嚴(yán)禁將金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍；

　　 5、年度預(yù)算未安排資金的，不得實(shí)施政府購買服務(wù)；

　　 6、地方政府及其部門不得利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債；

　　 7、不得通過政府購買服務(wù)向金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資；

　　 8、不得以任何方式虛構(gòu)或超越權(quán)限簽訂應(yīng)付（收）賬款合同幫助融資平臺(tái)公司等企業(yè)融資。

　　 隨著近年來國務(wù)院、財(cái)政部等針對政府投資類項(xiàng)目領(lǐng)域不斷出臺(tái)法規(guī)及指導(dǎo)文件，政府購買服務(wù)的范圍被逐漸縮小，監(jiān)管力度不斷加強(qiáng)，特別是87號文出臺(tái)后，各地政府均開展不同程度的政府購買服務(wù)整改工作。

　　 三、規(guī)范實(shí)施政府購買服務(wù)的核心要點(diǎn)

　　 其一，適用范圍：政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)。此處注意，政府購買服務(wù)對象不限于政府自身需要的服務(wù)，但均需納入指導(dǎo)性目錄。

　　 其二，購買方式：公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購等。此處注意，政府購買服務(wù)的方式也包括招標(biāo)。

　　 其三，資金來源：應(yīng)在財(cái)政預(yù)算中統(tǒng)籌安排。此處注意，“先有預(yù)算、后購買服務(wù)”的原則沒有突破，而是被明確強(qiáng)調(diào)。

　　 （農(nóng)村公路、海綿城市、地下管廊、棚改項(xiàng)目，目前屬于政府購買服務(wù)“正面清單”項(xiàng)目。）

　　 四、不規(guī)范政府購買服務(wù)的整改措施

　　 根據(jù)87號文的規(guī)定，各省級財(cái)政部門要會(huì)同相關(guān)部門組織全面摸底排查本地區(qū)政府購買服務(wù)情況，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題的，督促相關(guān)地區(qū)和單位限期依法依規(guī)整改到位，并將排查和整改結(jié)果于2017年10月底前報(bào)送財(cái)政部。這意味著政府購買服務(wù)的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)全部排查，凡是有違法違規(guī)的均應(yīng)當(dāng)整改到位。就目前來看異化的政府購買服務(wù)整改需求很強(qiáng)而難度很大。究竟如何整改扭曲及異化的政府購買服務(wù)項(xiàng)目，業(yè)界目前尚無統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，根據(jù)我司項(xiàng)目操作經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為做好整改項(xiàng)目需把握以下幾點(diǎn)：明確項(xiàng)目類型、投資額等詳情，辨清合同履行階段，協(xié)調(diào)好銀行融資要求，科學(xué)選擇承接主體與采購方式。可以考慮完善手續(xù)變更為PPP項(xiàng)目，終止合同進(jìn)行BOO、TOT、ROT操作。

　　 1、首先，選擇正確路徑。

　　 如果項(xiàng)目本身投資額不大，不規(guī)范的政府購買服務(wù)可轉(zhuǎn)換為政府采購工程（但此處工程應(yīng)符合“正面清單要求”），實(shí)踐操作中需要與年度財(cái)政預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃相銜接，采購期限應(yīng)限制在三年以內(nèi)。但若政府購買服務(wù)存量太大，地方財(cái)力無法承受，此整改路徑不可選，應(yīng)考慮轉(zhuǎn)換為PPP項(xiàng)目。

　　 2、其次，梳理操作思路。

　　 若已完成政府購買服務(wù)承接主體采購程序，尚未提取貸款的，可向金融機(jī)構(gòu)聲明貸款按照87號文的規(guī)定，不允許繼續(xù)操作，由政府采購主管部門對購買服務(wù)采購程序聲明作廢，項(xiàng)目重新走主管部門立項(xiàng)，整改為PPP項(xiàng)目。

　　 若已提取貸款，就是金融機(jī)構(gòu)已放款，已通過政府采購的程序?qū)徺I服務(wù)的承接主體進(jìn)行選擇，購買服務(wù)的承接主體多為政府平臺(tái)公司，項(xiàng)目以承接主體的名義立項(xiàng)。也就是上述項(xiàng)目在工程尚未完工，貸款已經(jīng)使用并接近本金償還期，此種情況最難整改。整改過程中應(yīng)合理選擇操作模式和采購方式并科學(xué)進(jìn)行財(cái)務(wù)測算。

　　 （1）操作模式

　　 整改項(xiàng)目一般建議采用BOO、TOT、ROT的操作模式。

　　 BOO(建設(shè)-擁有-運(yùn)營)指由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司承擔(dān)新建項(xiàng)目融資、建造責(zé)任待項(xiàng)目建成擁有所有權(quán)，并承擔(dān)運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20-30年。

　　 BOO模式下由于前期政府購買服務(wù)的承接主體通常由本級政府的平臺(tái)公司（包括為某一項(xiàng)目新成立的國有公司），在取得中標(biāo)通知書的基礎(chǔ)上，由國有承接主體進(jìn)行發(fā)改立項(xiàng)，辦理環(huán)評等相關(guān)建設(shè)手續(xù)，因此若采用BOO模式，項(xiàng)目前期已辦理手續(xù)具備延續(xù)性和有效性。BOO模式下原政府購買服務(wù)的承接主體作為社會(huì)資本方，待項(xiàng)目建成后擁有所有權(quán)并在合作期限內(nèi)具備經(jīng)營權(quán)，可由其本在項(xiàng)目合作期限內(nèi)負(fù)責(zé)投融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)職責(zé)。合作期內(nèi)，實(shí)施機(jī)構(gòu)按照規(guī)范PPP項(xiàng)目負(fù)責(zé)監(jiān)督、考核所提供的融資、建設(shè)、維護(hù)及運(yùn)營服務(wù)，并根據(jù)績效考核結(jié)果支付相關(guān)政府付費(fèi)款項(xiàng)。

　　 轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交（TOT），是指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，并由其負(fù)責(zé)運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20-30年。

　　 改建-運(yùn)營-移交（ROT），是指政府在TOT模式的基礎(chǔ)上，增加改擴(kuò)建內(nèi)容的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20-30年。

　　 TOT、ROT模式下在政府不能提供資金注入國有公司用于整改和貸款金融機(jī)構(gòu)配合的前提下，將利用融資貸款形成于國有公司的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資產(chǎn)，劃轉(zhuǎn)至政府主管部門，由主管部門發(fā)起TOT模式的PPP項(xiàng)目，將資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入注入國有公司用于償還金融機(jī)構(gòu)貸款完成違規(guī)融資整改，并逐步完成之前政府購買服務(wù)手續(xù)整改。即仍然由現(xiàn)有的購買服務(wù)承接主體與政府簽訂公益性資產(chǎn)移交協(xié)議，落實(shí)政府的財(cái)政支出責(zé)任。移交后通過存量資產(chǎn)盤活等方式通過TOT方式包裝優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，以政府和社會(huì)資本合作的模式將獲得的轉(zhuǎn)讓收入落實(shí)對本地城投的支出責(zé)任，用于償還金融機(jī)構(gòu)提供的過渡性融資。

　　 （2）采購方式

　　 盡量采用公開招標(biāo)或者競爭性磋商、競爭性談判等方式，但如前期政府購買服務(wù)采用單一來源采購方式，建議為保持整改前與整改后項(xiàng)目的一致性，仍選擇單一來源采購方式。具體操作可通過專家論證方式，經(jīng)專家一致論證通過后，選取單一來源的采購方式。

　　 （3）財(cái)務(wù)測算

　　 協(xié)調(diào)好合作金融機(jī)構(gòu)，與其進(jìn)行充分的溝通，整改后的PPP項(xiàng)目中政府需要承擔(dān)的財(cái)政支出需同整改前購買服務(wù)總體的購買服務(wù)費(fèi)用（主要是本金、利息、稅費(fèi)及象征性的服務(wù)費(fèi)用）相匹配，滿足銀行融資貸款要求。

　　 3、最后，遵守PPP項(xiàng)目規(guī)范。

　　 在轉(zhuǎn)化為PPP項(xiàng)目的同時(shí)，要注意不超過當(dāng)?shù)刎?cái)政一般公共預(yù)算支出的10%上限，要注重將政府付費(fèi)類資產(chǎn)與可經(jīng)營性資產(chǎn)相結(jié)合PPP項(xiàng)目等內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，而非在超過本級財(cái)政支出能力基礎(chǔ)上將購買服務(wù)大量轉(zhuǎn)換為PPP項(xiàng)目，全部推進(jìn)，要有重點(diǎn)的推進(jìn)。

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