公私合作(PPP)和特許經營等相關概念

發布日期：2015-01-07來源：本站編輯：宋珍珍

[摘要]

　　清華大學建設管理系王守清劉云

　　1 項目融資的概念

　　要將特許經營概念和PPP概念的聯系與區別搞清楚，首先就要從“項目融資”基本概念說起。項目融資有廣義和狹義的兩種理解。廣義項目融資是指為特定項目的建設、收購和債務重組等進行的融資活動，即“為項目進行融資”;從金融學而言，是指債權人(如銀行)對債務人/借款人(如項目公司)抵押資產以外的資產有100%追索權的融資活動，其實這就是傳統的企業融資 (Corporate Finance)。狹義項目融資是指“通過項目去融資”，具體而言，就是通過某項目(如基礎設施)建成后所能產生的期望收益、項目資產和有關合同權益來進行融資的活動;從金融學而言，是指債權人對債務人抵押資產以外的資產僅有有限追索權甚至沒有追索權的融資活動。因為狹義項目融資最適用于基礎設施(路、橋、港口等)、公用事業(電、水、垃圾處理等)、社會事業(學校、醫院、養老院、監獄等)或自然資源開發(采油、氣、礦等)項目，而這些項目往往都需要政府的特許授權，因此，狹義項目融資也常常稱作“特許經營項目融資”。下文所涉及的PPP、BOT、PFI等絕大多數都是基于狹義項目融資的，以后簡稱作 “項目融資”，以與國際上的Project Finance(狹義)對應。

　　2 特許經營、BOT、PFI和PPP的概念及其比較

　　2.1 特許經營、BOT、PFI和PPP的概念

　　企業參與公共產品(含公共服務和準公共產品/服務，下同)的提供，是需要政府授權的，因此，我國官方文件一般叫做“特許經營”，這是從英文 Concession直譯過來的，但現在中文的含義遠比英文更廣，正如第一作者正在參與起草的《基礎設施和公用事業特許經營法》(2014年5月3日征求意見稿)，特許經營是指“各級人民政府依法選擇中華人民共和國境內外的企業法人或者其他組織，并簽訂協議，授權企業法人或者其他組織在一定期限和范圍內建設經營或者經營特定基礎設施和公用事業，提供公共產品或者公共服務的活動。”當然，更準確地應叫做“政府特許經營”，以區別于提供非公共產品的連鎖店之類的商業特許經營(Franchise)。上個世紀90年代中國第一輪社會資本參與公共基礎設施建設的熱潮中多使用BOT (Build-Operate-Transfer，建造-經營-移交)模式或其演變形式，主要是由用戶支付;1992年英國則提出了PFI (Private Finance Initiative，私營主動融資)的概念，主要是用于政府支付的公用事業，如學校、醫院、養老院、監獄等;之后國際上(特別是世行和亞開行等)又提出了更廣義的PPP (Public-Private-Partnership，公私合作/合營/伙伴關系)概念，但早期的PPP更強調政府在項目公司中占有股份，以加強對項目的控制，保障公眾利益，共擔風險和共享收益;后來的PPP則更廣義了，一般作為政府與私營企業長期合作提供公共產品各種模式的統稱，包括前述的BOT、 PFI及其各種演變形式。

　　2.1.1 BOT的概念

　　BOT是應用最早、相對簡單或典型的特許經營模式，但國際上不同機構的定義也不同，如：

　　l 聯合國工業發展組織(UNIDO)：私營機構在一定時期內對基礎設施進行融資、建設、維護和運營，此后所有權移交為公有;

　　世界銀行：政府給某些公司新項目建設的特許權，私營合伙人或某國際財團愿意自己融資、建設某項基礎設施，并在一定時期內經營該設施，然后將此設施交給政府部門或其他公共機構;

　　世界銀行學院：一種私營部門和政府部門之間的長期合同關系，用以提供公共設施或服務，其中私營部門承擔較大風險和管理職責;

　　亞洲開發銀行：項目公司計劃、籌資和建設基礎設施項目;經所在國政府特許在一定時期內經營項目;特許期到期時，項目資產所有權移交給國家;

　　我國原國家計委：指政府部門通過特許權協議，在規定的時間內，將項目授予外商或民企為特許權項目成立項目公司，由項目公司負責項目的投融資、建設、運營和維護。特許期滿后，項目公司將特許項目無償交給政府部門。

　　總而言之，BOT是指政府(主要是省市級)通過特許權協議，授權私營企業(含外商)進行項目(主要是基礎設施和自然資源開發)的融資、設計、建造、經營和維護，在規定的特許期(通常為10~30年)內向該項目的使用者收取適當(經政府批準的價格)費用，由此回收項目的投資、建設、經營和維護等成本，并獲得合理的回報，特許期滿后項目將移交(一般是免費)給政府。在我國，BOT是政府通過與外企/私企(八十年代中期至九十年代中期)或央企/國企(九十年代后期起)簽訂特許權協議吸引社會資本加快國內基礎設施建設的一種手段，故也常稱作“特許權或特許經營招標”或“法人招標”。

　　其實，BOT本身也是一種統稱，共有3種最基本的形式：

　　BOT (Build-Operate-Transfer，建造-經營-移交)，這是最經典的BOT形式，項目公司沒有項目的所有權，只有建設和經營權。

　　BOOT (Build-Own-Operate-Transfer，建造-擁有-經營-移交)：與基本的BOT主要不同之處是，項目公司既有經營權又有所有權，政府允許項目公司在一定范圍和一定時期內等一定條件下將項目資產為了融資的目的抵押給銀行，以獲得更優惠的貸款條件，從而使項目所提供的公共產品價格降低，但特許期一般比BOT稍長。

　　BOO (Build-Own-Operate，建造-擁有-經營)：與前兩種形式主要不同之處在于，項目公司不必將項目移交給政府(經政府同意可一直延期甚至永久擁有)，目的主要是鼓勵項目公司從項目全壽命期的角度合理建設和經營設施，以提高項目產品/服務的質量，追求全壽命期的總成本降低和效率的提高，使項目的產品/服務價格更低。按亞開行等國際機構觀點，BOO是完全私有化，不屬于PPP。

　　除了上述三種基本形式之外，在各國應用BOT的過程中，出現了很多演變形式，以反映項目的主要特點，例如：

　　BT (Build-Transfer，建造-移交)

　　BOOST (Build-Own-Operate-Subsidy-Transfer，建造-經營-補貼-移交)

　　ROT (Rehabilitate-Operate-Transfer，修復-經營-移交)

　　BLT (Build-Lease-Transfer，建造-租賃-移交)

　　ROMT (Rehabilitate-Operate-Maintain-Transfer，修復-經營-維護-移交)

　　ROO (Rehabilitate-Own-Operate，修復-擁有-經營)

　　TOT (Transfer-Operate-Transfer，移交-經營-移交)

　　SOT (Supply-Operate-Transfer，供應-經營-移交)

　　DBOT (Design-Build-Operate-Transfer，設計-建造-經營-移交)

　　DOT (Develop-Operate-Transfer，發展-經營-移交)

　　OT (Operate-Transfer，經營-移交)

　　OMT (Operate-Manage-Transfer，經營-管理-移交)

　　DBFO (Design-Build-Finance-Operate，設計-建造-融資-經營)

　　DCMF (Design-Construct-Manage-Finance，設計-施工-管理-融資)等。

　　其中，BT是指企業獲得政府的授權后出資和貸款為政府建設項目，在項目建成后交給政府使用，政府則一般在2~4年內向企業分期支付(即回購)。與政府投資建設項目不同的是，政府用于回購項目的資金往往是事后支付(多通過財政撥款或其它資源如土地補償)。BT在我國自90年代末以來大量應用，但因法規不完善、操作不規范，特別是地方政府不顧財政(回購)實力，造成大量地方債務，主要只是解決了政府當時缺錢建設基礎設施的燃眉之急，而且，由于企業僅是參與建造，沒有參與運營，沒有考慮全壽命期的效率提高(我國BT項目的成本是比較高的，一般比傳統模式貴10~20%)，2012年12月已被中央有關部門禁止(見財預[2012]463號通知)。

　　2.1.2 PFI的概念

　　1992 年，英國在BOT的基礎上改善和創新地提出PFI的概念，強調私營企業的主動性和主導性，而政府則相當于“租用”企業提供的設施/服務。采用這種模式時，政府發起項目，由私營企業進行項目的建設和運營，并按事先的規定提供所需的設施/服務，但有些核心服務如教學和醫療等仍是政府提供。政府采用PFI的目的在于獲得有效的服務，以實現資金的“物有所值”(Value for Money)，而非直接投資建設并持有基礎設施和公共服務設施。在PFI下，公共部門在合同期限內因使用私營企業提供的設施而向其付款，在合同結束時，有關資產的所有權或留給私營企業或交回公共部門，取決于所簽PFI合同。英國政府為各個行業制定了PFI的標準合同文本，極大提高了項目實施效率。

　　由此可以看出，BOT和PFI本質的不同在于政府著眼點的不同：BOT旨在公共設施的最終擁有，而PFI在于公共服務的私營提供。一般情況下，BOT比較適合用于發展中國家的基礎設施項目，依賴于項目自身的運營收入，而PFI多用于發達國家的公共服務項目，尤其是項目自身盈利能力不足的項目，目的是提高公共服務的效率和水平。由于我國是公有制的社會主義國家，政府一般不太可能完全放棄這些公共產品項目的最終所有權，而且，由于我國政府資金短缺，只能多依賴于用戶主要支付的基礎設施項目而非政府主要支付的公用和社會事業項目，所以BOT比較適合我國現階段的國情，這也是我國BOT比較流行的原因之一。

　　2.1.3 PPP的概念

　　PPP 通常直譯為公私合作/合營/伙伴關系，但在我國，因為過去一二十年以來，這類項目的主要參與者是公有的央企/國企，但也都是以獨立法人的形式參與的，因此，PPP譯成“政企合作/合營/伙伴關系”更為準確。類似于PFI，PPP的本質是“政府向社會購買服務”，而不是政府投資建設提供這些服務的設施(當然，最終所有權多是政府的)，但如前所述，狹義PPP還強調政府在項目公司中占有股份。其實，不同國家/地區和國際機構對PPP的定義都有不同，對PPP 的具體模式和分類也尚未有一致的看法。以下列舉幾種有代表性的PPP定義，以供參考。

　　英國財政部把PPP定義為兩個或者更多地部門之間的協議確保他們共同或一致的目標合作完成公共服務工程和他們之間有一定程度的共享權利和責任，聯合投資資本，共擔風險和利益。

　　l加拿大PPP委員會將PPP定義為公共部門和私營部門基于各自的經驗建立的一種合作經營關系，通過適當的資源分配、風險分擔和利益分享，以滿足公共需求。

　　澳大利亞把PPP定義為政府和私營部門之間的長期合同，政府支付私營部門代表政府或輔助政府滿足政府職責所提供的基礎設施和相關服務，而私營部門要負責所建造設施的全壽命期可使用狀況和性能。

　　德國聯邦交通、建設及房地產部將PPP定義為長期的、基于合同管理下的公共部門和私營部門的合作以結合各方必要的資源(如專門知識、經營基金、資金、人力資源)和根據項目各方風險管理能力合理分擔項目存在的風險，從而有效地滿足公共服務需要。

　　《美國交通工程用戶使用手冊》把PPP定義為公共部門和私營部門伙伴之間的一種合同協議，PPP比傳統的方式允許更廣泛的私營部門參與。協議通常包含一個政府機構和一個私營公司達成修復，建造，經營，維護，和/或管理一個設施或系統。盡管公共部門通常保留設施或系統的擁有權，私營部門擁有在決定項目或任務如何完成方面的額外的決策權力。

　　印度金融部的經濟事務部門把PPP定義為一個政府或政府法定實體和一個私營部門公司為了交付一個基于用戶支付費用的基礎設施服務項目的協議或特許權協議。”

　　香港效率促進組將PPP定義為一種由雙方共同提供公共服務或實施項目的安排。在這種安排下，雙方通過不同程度的參與和承擔，各自發揮專長，包括特許經營、私營部門投資、合伙投資、合伙經營、組成合伙公司等幾種方式。

　　歐盟委員會將PPP定義為公共部門和私營部門之間的一種合作關系，雙方根據各自的優劣勢共同承擔風險和責任，以提供傳統上由公共部門負責的公共項目或服務。

　　世界銀行(學院)把PPP定義為一種私營部門和政府部門之間的長期合同關系，用以提供公共設施或服務，其中私營部門承擔較大風險和管理職責。

　　亞洲開發銀行把PPP定義為PPP是在基礎設施和其他服務方面，公共部門和私營部門的一系列的合作關系，其特征有：政府授權、規制和監管，私營企業出資、經營提供服務，公私長期合作、共擔風險、提高效率和服務水平。

　　總體而言，廣義PPP泛指公共部門與私營部門為提供公共產品或服務而建立的長期合作關系，而狹義PPP更加強調政府通過商業而非行政的方法如在項目公司中占股份來加強對項目的控制，以及與企業合作過程中的優勢互補、風險共擔和利益共享。但現在國際上越來越才多地采用廣義PPP的定義，作為公共部門和私營部門之間一系列合作方式的統稱，包括BOT、PFI等。無論是廣義還是狹義，PPP本質上是公共部門和私營部門為基礎設施和公用事業而達成的長期合同關系，公共部門由在傳統方式下公共設施和服務的提供者變為規制者、合作者、購買者和監管者。

　　圖 1是廣義PPP模式(含外包、特許經營和私有化各類模式)的遞進關系，其中特許經營類可以認為是狹義PPP(當然，如前所述，我國特許經營的含義比圖中特許經營含義更廣)。圖2則大概表示了狹義PPP(藍底框內部分)和廣義PPP(框內和框外部分，其中框外左下角更偏外包，右上角則有私有化的意思)的框架和要素(所有權、政府角色、風險轉移)和狹義PPP的特點;類似地，圖3中左列框則更像是廣義PPP(私企獲政府授權替政府做事)，右列框則更像是狹義 PPP(政府占股份)。

　　圖1 廣義PPP不同模式(含政府交付、特許經營、私有化)的遞進關系

　　圖2 廣義PPP和狹義PPP

　　圖3 廣義PPP和狹義PPP

　　圖 4是德國學者的PSP(私營部門參與)即廣義PPP概念，以及狹義PPP概念;而圖5則是美國學者對項目交付各種模式的匯總和分類，可見其PPP概念是更廣義的，甚至包括政府融資的(當然，這不是國際主流看法)。我國也還有很多帶有類似意思但不完全相同的其他說法，如政府與社會資本/力量/市場合作、政府向社會力量購買公共服務、社會資本進入/民間參與基礎設施/公用事業、公商/官商合作/合營/伙伴關系、帶資承包、招商引資、市場化、企業化、民營化、私有化，等等。

　　圖4 德國學者的PSP(廣義PPP)和狹義PPP概念

　　圖5 美國學者總結的項目交付模式與更廣義PPP

　　另外，由于我國存在國有、集體、私營等多種經濟主體，對于PPP的理解，還有一個重要問題需要澄清，即我國PPP中的“私”并不是單指私營經濟主體;經濟主體的外在形式只是資本性質的載體，所謂“公”與“私”的區別更應強調的是資本目的的“公”與“私”;在我國，“公”應該指追求社會公益性，“私”應該指追求經濟利益，兩者的根本區別不是經濟主體性質之間的區別，而是追求公共利益與追求經濟利益的區別;當前國有企業是國內PPP市場上最重要的主體，具有較高程度的逐利性，并非以追求公共利益為最高目的，因此可以認定為PPP中的“私營投資主體”，除非該國企是直接受簽約方政府直接管轄操控的，但應限制國企在項目公司中的股份。基于我國實際，建議將PPP稱為“政企合作”，即簡潔直接，也易與國際接軌。

　　3 小結

　　綜上，建議我國PPP立法中應采用國際學術界和企業界較為認同的定義，即將PPP認定為政府與企業長期合作一系列方式的統稱，包含BOT、DBFO、TOT、PFI等多種方式，要特別強調合作過程中政企雙方的平等、風險分擔、利益共享、效率提高和保護公眾利益，但不應包括BT，因為企業沒有參與運營;最好也不應包括BOO，特別是如果項目所有權完全交給了私營企業。

 

 

 

 

 

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