運(yùn)用PPP模式促進(jìn)保障房建設(shè)的建議

發(fā)布日期：2015-02-05來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文 | 國務(wù)院發(fā)展研究中心 孟春 財政部財政科學(xué)研究所 王景森

　　內(nèi)容摘要：我國保障房建設(shè)任務(wù)艱巨、資金壓力大，需要創(chuàng)新方式，運(yùn)用國際上成熟的政府和社會資本合作(PPP)模式，吸引社會資本參與。運(yùn)用PPP模式推進(jìn)保障房建設(shè)具有可行性：一是有利的政策導(dǎo)向，二是良好的運(yùn)作基礎(chǔ)，三是相對穩(wěn)定的投資回報。根據(jù)我國現(xiàn)狀，本報告提出對于新建公租房可以試行“建設(shè)—運(yùn)營—轉(zhuǎn)讓(BOT)模式”、融合共有產(chǎn)權(quán)的“建設(shè)—運(yùn)營—出售(BOS)模式”、房地產(chǎn)信托投資基金模式(REITs)和住房合作社模式;對于某些閑置房源可以實(shí)行收儲模式;設(shè)立保障房PPP引導(dǎo)基金。完善相關(guān)的配套政策相關(guān)的法律法規(guī)、設(shè)立專門PPP協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、完善土地政策、財稅政策和金融政策，全面推進(jìn)保障房建設(shè)，加快實(shí)現(xiàn)住有所居的目標(biāo)。

　　關(guān)鍵詞：保障房，PPP，模式，政策建議

　　當(dāng)前，對于棚戶區(qū)改造安置住房、廉租住房、公共租賃房等保障性住房，由于其收益較低，很難吸引社會資本，多由政府部門管轄的住房保障中心或者平臺企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)營和建設(shè)，資金主要來自各級財政。而政府財力十分有限，需要創(chuàng)新體制機(jī)制，加大吸引社會資本力度。筆者認(rèn)為，在保障房領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式可減輕地方政府財政壓力，提高公共服務(wù)的保障水平。

　　一、運(yùn)用PPP模式建設(shè)保障房的可行性分析

　　運(yùn)用PPP模式，吸引社會資本參與保障房建設(shè)，可緩解財政壓力，提高建設(shè)質(zhì)量和管理水平，分散和降低風(fēng)險，不僅必要而且可行。

　　(一)積極的政策導(dǎo)向

　　2010年國務(wù)院頒布的《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，進(jìn)一步明確和細(xì)化了“非公經(jīng)濟(jì)36條”。該《意見》第三部分第十二條規(guī)定，“鼓勵民間資本參與政策性住房建設(shè)。支持和引導(dǎo)民間資本投資建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房等政策性住房，參與棚戶區(qū)改造，享受相應(yīng)的政策性住房建設(shè)政策。”這為民間資本參與保障房建設(shè)、為PPP模式在保障房建設(shè)中的應(yīng)用提供了政策支持。黨的十八屆三中全會《決定》特別強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，鼓勵社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理。這些有利于民間資本投資的政策對于吸引民間資本積極參與保障房建設(shè)十分重要。

　　(二)良好的運(yùn)作基礎(chǔ)

　　PPP模式作為一種公私合作、實(shí)現(xiàn)“雙贏”或“多贏”的運(yùn)營機(jī)制，早在20世紀(jì)80年代就在世界范圍內(nèi)得到了快速發(fā)展并積累了諸多經(jīng)驗(yàn)。20世紀(jì)90年代至今，我國應(yīng)用PPP模式的領(lǐng)域也在逐漸擴(kuò)大，在高速公路、地鐵、水務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)都有很多成功案例。在保障房領(lǐng)域，也出現(xiàn)了河南焦作市棚戶區(qū)改造工程等成功應(yīng)用PPP模式的試點(diǎn)和先例。這些都為保障房PPP模式提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)，奠定了運(yùn)作基礎(chǔ)。

　　(三)相對穩(wěn)定的投資回報

　　PPP模式下，政府與社會資本的合理搭配組合能夠找到可持續(xù)性的盈利模式，使社會資本在提供公共服務(wù)的同時，也能獲得合理的投資回報。PPP項(xiàng)目的盈利能力主要取決于以下兩個方面：一是項(xiàng)目需求量，可以產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和戶籍制度的改革，未來每年將會有大量的農(nóng)村人口涌入城市，每年也都有大量新入職大學(xué)畢業(yè)生，他們的住房需求主要通過保障房來解決。二是項(xiàng)目有合理的收益率。保障房，尤其是公租房，其主要現(xiàn)金流入就是租金收入，再加上政府提供的租金補(bǔ)貼，基本可以回收投資。保障房的另一種盈利模式是進(jìn)行商業(yè)配套運(yùn)營。因此，社會資本參與保障房建設(shè)，是可以獲得穩(wěn)定、可觀的投資回報的，這使得PPP應(yīng)用于保障房項(xiàng)目具備經(jīng)濟(jì)上的可行性。

　　二、運(yùn)用PPP模式建設(shè)保障房的具體模式

　　針對公共租賃住房等租賃型的保障房，本報告提出一些初步的PPP模式：

　　(一)新建公租房的PPP模式設(shè)計

　　部分大中城市的房價上升較快，住房供不應(yīng)求矛盾突出，需要大規(guī)模建設(shè)保障房。由于我國土地資源緊張，在目前階段，這些城市新建的保障房應(yīng)以公共租賃住房為主。根據(jù)這一群體的住房需求特征和收入情況，具體的PPP模式建議以BOT、BOS、REITS和住房合作社為主。

　　1.建設(shè)-運(yùn)營-轉(zhuǎn)讓模式(BOT)。該模式下，社會資本方在建成公租房后擁有經(jīng)營權(quán)，可通過收取房租和政府租金補(bǔ)貼的方式來獲取必要的收益。

　　下面以北京市公租房為例，對這種模式的經(jīng)濟(jì)可行性進(jìn)行簡要分析。

　　假設(shè)建設(shè)1000套公租房，每套面積60平方米，工程造價每平方米2000元計算(不包括土地出讓和一級開發(fā)成本)，項(xiàng)目的建設(shè)期兩年(每年平均投入6000萬元)，特許經(jīng)營期為28年(不含建設(shè)期)。

　　該項(xiàng)目公司總投入1.2億元，其中資本金為3600萬元(民間投資機(jī)構(gòu)投入2880萬元，政府投入720萬元)，其余資金8400萬元從銀行貸款，貸款年利率為7%，分10年還清，還款形式是等額本息償還，因此每年的償還金額為1147.13萬元。假設(shè)項(xiàng)目的預(yù)期租賃凈收入為每月30元/平方米，則項(xiàng)目公司每年的凈收入為2160萬元。假設(shè)在特許經(jīng)營期內(nèi)，項(xiàng)目企業(yè)擁有免稅待遇，所有收益由項(xiàng)目公司獲得。在12%的折現(xiàn)率水平下，可以算得該項(xiàng)目的內(nèi)部收益率(IRR)約為9.34%。因此，只要社會資本對于最低收益率要求不高于9.34%，則該項(xiàng)目就有吸引力，公租房項(xiàng)目采用BOT模式在財務(wù)上就是可行的。

　　對于追求長期穩(wěn)定的投資收益的社會資本來說(比如保險資金)，9.34%的項(xiàng)目預(yù)期收益率具有一定的吸引力。當(dāng)然，政府還可以通過延長特許經(jīng)營期、適當(dāng)提高租金或者補(bǔ)貼、允許經(jīng)營一定比例的商業(yè)地產(chǎn)等手段，提高收益水平。對于政府而言，只需要在期初投入720萬元的資本金和項(xiàng)目的土地開發(fā)成本，在特許經(jīng)營期內(nèi)每年投入1440萬元用于租金補(bǔ)貼，也遠(yuǎn)低于其新建支出。對租戶而言，平均每個家庭每月僅需支付1260元房租，遠(yuǎn)低于市場水平。因此可以看出，在北京這樣的特大型城市通過設(shè)計合理的資金結(jié)構(gòu)，能夠使公租房項(xiàng)目能夠取得良好財務(wù)收益，實(shí)現(xiàn)政府、住戶和社會資本三方共贏。

　　公租房的BOT模式操作流程：由政府確定項(xiàng)目規(guī)劃并進(jìn)行公開招標(biāo)。中標(biāo)單位與政府合作，成立項(xiàng)目公司(SPV)。在項(xiàng)目公司資本結(jié)構(gòu)中，政府以土地出讓成本入股，但占項(xiàng)目資本金比例不超過20%。政府授予該SPV公司30年特許經(jīng)營期。在特許經(jīng)營期間，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資、建設(shè)和管理，負(fù)責(zé)收取租金，以獲得合理回報。經(jīng)營期滿，該項(xiàng)目將無償轉(zhuǎn)讓給相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)。

　　2.融合共有產(chǎn)權(quán)的“建設(shè)—運(yùn)營—出售(BOS)”模式。該模式的核心要點(diǎn)是保障房的先租后售，即在保障房建成后的5年內(nèi)出租，而在5年后可以較為優(yōu)惠的低價將一定比例的公租房以合理的產(chǎn)權(quán)比例(比如60%)出售。這種共有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的保障房，既可以回籠部分資金，又可以讓部分住戶獲得穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)，使得保障房社區(qū)實(shí)現(xiàn)不同收入層次的居民混合居住，利于社區(qū)建設(shè)。

　　公租房的BOS模式操作流程：整個項(xiàng)目周期分為建設(shè)期、運(yùn)營期和出售后三個階段。政府與社會資本方合作成立的項(xiàng)目公司在特許經(jīng)營期間，負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資、建設(shè)和管理，負(fù)責(zé)收取租金。在運(yùn)營期末，部分住房將按照一定的投資回報，出售給由政府確定的特定人群。公租房購買者可以與政府共同享有房屋的產(chǎn)權(quán)，但其產(chǎn)權(quán)部分在一定期限內(nèi)只能回售給政府部門，不能在市場流通。

　　3.房地產(chǎn)信托投資基金模式(REITs)。REITs是一種由專門資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)發(fā)行的、匯集多方資金進(jìn)行房地產(chǎn)投資，并將投資凈收益分配給投資者的一種信托基金。通過REITs方式發(fā)展公租房，既可使政府用于公租房的建設(shè)資金運(yùn)轉(zhuǎn)起來，用于后期建設(shè)其他保障房，又實(shí)現(xiàn)了公租房運(yùn)營與監(jiān)管的分離，能夠提高保障房的運(yùn)營效率，維護(hù)租戶合法權(quán)益。

　　公租房REITs模式的操作流程如下：首先，由政府、信托公司、房地產(chǎn)公司等合作成立項(xiàng)目公司，專門經(jīng)營公租房投資管理。其次，信托公司以向社會出售REITs(房地產(chǎn)投資信托計劃)方式募集資金，然后對其保證定期付息，到期還本。之后，房地產(chǎn)企業(yè)利用投資者的資金建設(shè)住房，政府提供優(yōu)惠政策。最后，完成公租房建設(shè)之后，經(jīng)營管理工作轉(zhuǎn)交給相應(yīng)的項(xiàng)目公司，以低于同等住房市場租價的價格出租給剛?cè)肼毜拇髮W(xué)生等“夾心層”人群租住。從租戶那里獲得定額租金是運(yùn)營企業(yè)的主要收入，運(yùn)營企業(yè)再將租金收入扣除成本和一定收益后，向REITs的投資者支付利息和本金。

　　4.住房合作社模式。住房合作社在解決西方國家住房保障方面發(fā)揮了重要作用，是一種重要的公私合作形式。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，建議在我國成立專門的非盈利性質(zhì)的住房合作機(jī)構(gòu)，由其統(tǒng)籌解決入社成員的住房問題。

　　住房合作社與當(dāng)下非常流行的眾籌模式十分相似，其操作要點(diǎn)：第一，在中央層面設(shè)立住房合作總社負(fù)責(zé)總體規(guī)劃，在省級層面設(shè)立相應(yīng)的分社負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的保障房建設(shè)和運(yùn)營。第二，資金來源包括企業(yè)的捐贈和個人社員的投入。企業(yè)捐款可以按照相關(guān)規(guī)定予以稅前減免。個人通過投入資金入社，負(fù)擔(dān)低廉的公租房租金。第三，住房合作社應(yīng)該保證其非盈利性質(zhì)，堅(jiān)持為入社成員提供低廉的公租房。在一定時期之后(10-15年)，可以將部分合作社公租房以成本價出售給社員。但是，購買房子的社員并不享有完全產(chǎn)權(quán)，房屋不可以市場價向外出售，只能在社員之間進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。第四，合作社公租房必須租賃給國家認(rèn)可的低收入住房困難居民社員。

　　(二)收儲社會閑置房源的PPP模式

　　除新建保障房之外，PPP模式也可以運(yùn)用于對現(xiàn)有住宅的改造和利用。對閑置住房較多的地區(qū)，政府不必新建保障房，可采用PPP模式對現(xiàn)有閑置住房進(jìn)行收儲，再轉(zhuǎn)租給低收入住房困難家庭。這樣，既能節(jié)約新建保障房資金投入，又能盡快滿足住房需求。對租戶而言，由于政府部門擔(dān)當(dāng)了房產(chǎn)中介的角色，可以更加長久地居住，免除頻繁搬家之苦。此外，收儲的公租房一般比較分散，能夠滿足不同群體的住房需求，也可避免低收入者集中居住帶來的社會問題。

　　收儲閑置房源PPP模式的操作要點(diǎn)：第一，政府住房保障部門成立專門的收儲公司，并與物業(yè)管理公司、裝修公司和房產(chǎn)中介公司合作成立專門的公租房租賃公司(也是一種SPV)。第二，利用社會資本合作伙伴的信息和管理優(yōu)勢，尋找并簽訂閑置的房源，對其進(jìn)行符合政府要求的裝修改造。第三，政府部門負(fù)責(zé)審核房源和申請者的信息，對入住公租房的家庭提供一定的租金補(bǔ)貼，對出租家庭免征租房稅收。

　　(三)設(shè)立保障房PPP引導(dǎo)基金

　　保障房PPP引導(dǎo)基金是由政府部門設(shè)立的，主要用于保障房融資、建設(shè)和運(yùn)營管理的一種政府引導(dǎo)基金。保障房PPP引導(dǎo)基金使PPP項(xiàng)目的資金來源更加多元化，有利于降低融資成本，提高PPP項(xiàng)目的質(zhì)量。

　　保障房PPP基金設(shè)立的要點(diǎn)：成立專門的基金管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)基金的募集和投資。在確定項(xiàng)目所需要的資金規(guī)模后，由政府先期認(rèn)購10%的基金份額，其余90%的份額向社會公開出售。所募集資金全部用于保障房PPP項(xiàng)目。基金本身應(yīng)該就是一個公私合作模式，即由獨(dú)立的理事會管理，日常運(yùn)營根據(jù)績效管理的原則，交由獨(dú)立的私營機(jī)構(gòu)管理。私人或機(jī)構(gòu)投資者可以把閑置資金借給該基金，或按市場價格提供權(quán)益融資;開發(fā)商和中央政府也可以為基金提供融資;項(xiàng)目公司或者地方政府可以從基金中低成本貸款，并按PPP項(xiàng)目的要求償還債務(wù)。

　　三、支持保障房PPP模式的配套政策建議

　　(一)完善住房保障的法律法規(guī)

　　應(yīng)該盡快出臺《住房保障法》，用法律明確公共部門在維護(hù)居民住房權(quán)利方面必須承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。其重點(diǎn)是，要明確規(guī)定我國的住房保障投入在各級財政支出中所占的大致比例;在現(xiàn)行財政體制下，要明確以中央和省級財政投入為主，并確立起“省級負(fù)總責(zé)，市縣抓落實(shí)”的體制。

　　(二)設(shè)立專門的PPP管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

　　發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)表明，專門的PPP管理機(jī)構(gòu)對于規(guī)范政府行為，減少多頭管理，提升PPP項(xiàng)目運(yùn)行效率等有著非常重要的作用。從我國的國情出發(fā)，建議在中央層面成立專門的PPP管理機(jī)構(gòu)，成員涵蓋相關(guān)部委，以加強(qiáng)其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用。同時，在省級層面也要設(shè)立相應(yīng)的PPP管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以推進(jìn)PPP項(xiàng)目落地實(shí)施。PPP管理機(jī)構(gòu)應(yīng)致力于提高PPP項(xiàng)目的透明度，積極向公眾宣傳，爭取社會公眾了解和支持，努力減少項(xiàng)目建設(shè)和管理中的權(quán)錢交易、利益輸送等行為。

　　(三)鼓勵社會資本參與保障性住房的土地政策

　　對土地供給進(jìn)行調(diào)控，合理確定保障性住房的用地供給，是完善住房保障的重要手段。要做好保障房土地供應(yīng)的長期規(guī)劃和年度計劃，確保保障房的土地得到優(yōu)先供應(yīng)，且位于交通便利、配套相對齊全的地區(qū)。針對公共租賃住房，可以采取直接劃撥方式，但為了融資方便，建議采取出讓、出租、低價入股等多種方式。

　　首先，政府部門應(yīng)該盡快明確公共利益的范圍界定，完善相關(guān)法律法規(guī)，為建立合理的補(bǔ)償制度提供依據(jù)。其次，國土、規(guī)劃、社保等部門應(yīng)該對所轄區(qū)域內(nèi)被保障人群進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計，依據(jù)人均保障房標(biāo)準(zhǔn)測算用地需求，從而清楚了解保障房的土地儲備需求規(guī)模。這樣才能編制科學(xué)的年度土地供應(yīng)計劃，明確保障房建設(shè)規(guī)模，為今后開工建設(shè)保障房提供明確的指標(biāo)約束。在保障房土地供給儲備方面，政府應(yīng)該劃出部分土地收益作為專門的保障性住房用地儲備專用基金，通過專業(yè)機(jī)構(gòu)對土地儲備基金進(jìn)行運(yùn)作。再次，建議政府在出讓土地和審批保障房建設(shè)規(guī)劃的時候，適當(dāng)提高保障房的容積率。較高的容積率，可以增加保障房的套數(shù)，使得更多的人能夠獲得保障房的保障扶持，有利于土地的集約利用。

　　(四)鼓勵社會資本參與保障性住房的財稅政策

　　政府通過補(bǔ)貼、稅收和轉(zhuǎn)移支付等方式對保障性住房建設(shè)提供財政支持，是我國解決中低收入家庭住房問題的重要政策措施之一。

　　一方面，目前我國保障房的資金籌措機(jī)制仍然無法保證保障房的建設(shè)需求。因此，在堅(jiān)持“以財政為主，多渠道籌集”的原則下，可以考慮通過投資補(bǔ)助、貸款貼息等多種方式，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的優(yōu)勢，提高財政資金吸引社會投資的力度。另一方面，應(yīng)該對各類保障性住房、建設(shè)、運(yùn)營各環(huán)節(jié)涉及的稅費(fèi)給予優(yōu)惠。

　　為鼓勵企業(yè)投資建設(shè)保障房，特別是公租房，可以參考《關(guān)于企業(yè)參與政府統(tǒng)一組織的棚戶區(qū)改造有關(guān)企業(yè)所得稅政策問題的通知》(財稅〔2013〕65號)文件，對企業(yè)參與納入政府統(tǒng)一規(guī)劃的保障房項(xiàng)目(不僅僅是棚改房，還包括公租房)的，對企業(yè)用于符合規(guī)定條件的支出，準(zhǔn)予其在一定年限和一定額度內(nèi)在企業(yè)所得稅前分期扣除，以鼓勵私營部門積極參與保障房建設(shè)和運(yùn)營。

　　(五)完善相應(yīng)的金融政策

　　近年來，我國住房金融行業(yè)發(fā)展迅速，但與滿足住房保障的需求相比，仍有差距。為吸引社會資本參與保障房建設(shè)，必須積極完善住房金融政策。

　　第一，為了滿足保障性住房融資需求，建議在國家開發(fā)銀行成立住宅金融事業(yè)部的基礎(chǔ)上，與住房城鄉(xiāng)建設(shè)部合作成立住房保障銀行，轉(zhuǎn)入住房公積金，負(fù)責(zé)向保障房開發(fā)商和購買者發(fā)放優(yōu)惠貸款。住房保障銀行可以開辦住房儲蓄業(yè)務(wù)，根據(jù)居民存入資金數(shù)額和時間期限等提供多種優(yōu)惠，對住房專項(xiàng)貸款給予支持。

　　第二，鼓勵發(fā)行保障性住房企業(yè)債券或住宅金融專項(xiàng)債券。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的通知》(國辦發(fā)〔2014〕36號(以下簡稱“36號文”))明確指出，推進(jìn)債券創(chuàng)新，支持承擔(dān)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的企業(yè)發(fā)行債券，優(yōu)化棚戶區(qū)改造債券品種方案設(shè)計，研究推出棚戶區(qū)改造項(xiàng)目收益?zhèn)?適當(dāng)放寬企業(yè)債券發(fā)行條件，支持國有大中型企業(yè)發(fā)債用于棚戶區(qū)改造。這些政策為保障房的金融創(chuàng)新和債券融資指明了方向。政府應(yīng)該為保障房企業(yè)債券融資開通“綠色通道”，以解決資金難題。此外，除了36號文提到的項(xiàng)目收益?zhèn)猓€可以借鑒鐵路系統(tǒng)融資的做法，試點(diǎn)發(fā)行住宅金融專項(xiàng)債券，由中央財政提供擔(dān)保和利息支持，專門用于公租房的建設(shè)和運(yùn)營。

　　第三，鼓勵社保基金、保險資金、外匯儲備等投入保障房建設(shè)。

　　社保基金可以通過信托貸款方式為保障房項(xiàng)目公司提供貸款;保險資金可以通過債券投資計劃來參與保障房建設(shè)和管理;外匯儲備可以借鑒中投公司的運(yùn)作方式，將部分外匯儲備投資于國內(nèi)保障房的建設(shè)和運(yùn)營。

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　　〔14〕朱珊珊，2013：“基于PPP模式的政府保障房建設(shè)融資問題研究”，山東財經(jīng)大學(xué)論文。

　　〔15〕國家發(fā)展和改革委員會，2011：《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于利用債券融資支持保障性住房建設(shè)有關(guān)問題的通知》。

　　〔16〕國務(wù)院，2010：《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》。

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