從PPP負面清單管理看政府行政績效與地方經濟發展

發布日期：2018-03-01來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 一、嚴控債務審慎舉債

　　 2018年02月23日，為貫徹落實黨的十九大關于堅決打贏防范化解重大風險攻堅戰的決策部署，有效防控政府性債務風險，經湖南省人民政府同意，湖南省財政廳面向湖南省各市州、縣市區人民政府，省直各單位發布了實施PPP和政府購買服務的負面清單，具體文件為《湖南省財政廳關于實施PPP和政府購買服務負面清單管理的通知（湘財債管[2018]7號）》，文件列明了不得運用PPP模式的情形，指出了不得采用政府購買服務方式的事項，意欲何為？嚴控債務，防范風險；PPP模式不得濫用，政府購買服務不得隨意，違法違規將追究責任，對違反該通知規定的，擅自擴大PPP和政府購買服務適用范圍的，責令改正并作為政府績效考核扣分事項。所以說不能隨意增加政府債務及政府或有債務，舉債須審慎。

　　 二、財力有限量力而行

　　 《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引（財金[2015]21號）》文件規定，PPP項目財政承受能力評估“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%”。PPP項目的財政承受能力須考量，政府購買服務項目須先有預算、后購買服務；債務防控、PPP項目財承論證，政府購買服務預算控制，實際折射反映的是地方政府財力有限，政府在使用有限的財力時，應量力而行，不能“一股腦”地上PPP，動不動項目回報機制就是全政府付費，也不能盲目地做政府購買服務，應將有限的財力，像“好鋼用到刀刃上”一樣，合法規范地用到實處，用到急需之處，用到戰略項目上。

　　 如何用好PPP模式，項目能否“真正”實現物有所值，能否合理降低政府支出責任，合理分擔風險，設計好PPP項目實施方案，選擇合適的社會資本，談判簽好PPP合同就尤為關鍵了。

　　 三、包裝項目到戰略立項

　　 PPP從2014年正式被官方提出，歷經2015到2017年發展，現在很多政府項目都想包裝成PPP，正如《湖南省財政廳關于實施PPP和政府購買服務負面清單管理的通知（湘財債管[2018]7號）》文中負面清單所述那樣，且不管項目屬不屬于公共服務領域，政府有沒有提供義務，加上一些不良咨詢機構鼓吹，盲目將項目包裝成PPP項目；然而政府的財力有限，PPP項目財政承受能力有限，在債務嚴控，在地方政府財力吃緊時，上什么項目，什么項目做PPP，PPP項目的政府支出如何安排，這些問題提到了戰略意義的高度，PPP和政府購買服務實行負面清單管理，實為防止盲目包裝PPP項目和政府購買服務項目，嚴控政府債務，引導切實用好財政資金。

　　 項目立項的戰略意義主要考量項目是否涉及到政府行政績效，是否關系地方發展。

　　 四、做項目到項目孵化

　　 從已實施落地的政府項目和未能實施成功的政府項目來看，做成做好項目不容易，前期規劃、可行性研究、立項、勘察、預算、招投標、投融資、工程建設、運營維護等事項較多，有一定的專業要求，隨著政府債務嚴格管控、政策規范越來越嚴格，一些項目的艱難推進，可以形象地用“孵化”來概括，所以說“操作一個好項目”與“好項目”本身之間是不能劃等號的。

　　 政府項目的實施應當是立項符合法律和政策規范的要求，有有效的財力支撐，能融資到位，合理降低政府的支出責任，項目產出數量和質量達到預期要求，項目不爛尾，政府承擔合理風險，人民滿意。

　　 實施PPP和政府購買服務負面清單管理，就應跳出傳統“做項目”的思維，項目不能隨便上，項目不易做，項目成敗有風險，應精選項目，精心孵化。

　　 五、融資平臺轉型發展

　　 PPP和政府購買服務實行負面清單管理，主要是防控政府性債務風險，實際上政府的平臺公司承擔著較多的政府債務，政府平臺公司的債務風險也是政府最主要的債務風險之一，所以說做好平臺公司債務管理是做好政府性債務風險防控重要工作之一。平臺公司債務需要化解，而不少平臺公司的債務卻不斷增加，原有債務需要化解就離不開平臺公司的轉型發展，那么平臺公司能否成功轉型發展，關系到政府性債務風險防控，同PPP和政府購買服務實行負面清單管理防控政府性債務風險同等重要，政府性債務風險防控牽扯著政府的行政績效。

　　 六、債務管控金融建設

　　 PPP模式和政府購買服務的濫用，將可能引發政府債務及或有債務失控，PPP和政府購買服務實行負面清單管理回歸實質還是政府債務管控，一方面我們看到政府赤字在上升，一方面我們看到政府金融領域建設的薄弱。不能通過PPP和政府購買服務隨意增加政府債務，那么涉及民生公益的政府項目融資乏力，貧困地區融資艱難也是不爭的事實，地方金融能力建設正是調和兩者矛盾的較好途徑，不亂花錢隨意增加債務，理應投入的項目資金能實現較好的融通，政府的金融能力建設任重而道遠。

　　 七、綜述

　　 政府和社會資本合作及政府向社會購買服務旨在通過該模式，解決人民對基礎設施和公共服務日益提高的要求和現有管理體制之間的矛盾。PPP和政府購買服務模式運用應當回歸理性，負面清單管理有責任追究，其深意是引導，防控政府性債務風險；合法、合規、合理運用PPP和政府購買服務模式，“真正”實現項目物有所值，財政可承受，政府風險承擔合理，產出數量和質量達到預期；審慎舉債，量力而行，讓有限的財力，在重要領域重要項目上發揮出最大效益。從而項目的立項論證更應充分，項目實施與操作更應專業用心；有效化解政府債務及風險，平臺公司轉型發展，政府金融能力不斷提高，讓PPP和政府購買服務回歸理性，行穩致遠，讓好的公共服務和基礎設施促進地方發展，造福人民，這應是政府行政績效不變的追求。

　　 百 家 觀 點

　　 目前中國大量的地方產業園區建設，以及中央及地方財政支持產業資金都是按照PPP的邏輯構建的，社保基金愿意在PPP中選擇最適合的角色投入到園區的建設中去。現在社保基金投資的觸角和維度可以達到市場全覆蓋，因此也可以通過私募基金中一般合伙人(GP)或有限合伙人(LP)中的角色參與到產業園區的建設中去，為園區提供資金供給和支持。

　　 ——中國全國社會保障基金理事會副理事長 王忠民

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