PPP模式撬動旅游產業發展新動能

發布日期：2018-07-02來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 為更好地鼓勵運用政府和社會資本合作（PPP）模式，改善旅游公共服務供給，今年4月，文化和旅游部會同財政部聯合發布《關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（以下簡稱《意見》），各方對旅游領域PPP的關注明顯提高。《意見》從總體要求、基本原則、重點領域、嚴格執行財政PPP工作制度、加大政策保障等方面，提出了明確、具體的要求，就調動更多社會資源參與旅游業發展，探索推廣旅游PPP實施路徑、發展模式及長效機制，提高旅游投資有效性和公共資源使用效益，建設一批旅游PPP示范項目等方面做出了全面部署，預示著PPP模式支持旅游項目發展又將邁出重要一步。目前旅游領域PPP發展狀況如何？已落地的旅游PPP項目能反映哪些現實？旅游PPP未來將走向何方？

　　 概述篇：旅游PPP未來可期

　　 財政部PPP綜合信息平臺發布的《2018年第1期季報(總第10期)》的數據顯示，截至2018年3月末，管理庫中共有327個旅游PPP項目，占管理庫項目總數的4%；旅游PPP項目投資額4733億元，占管理庫項目總投資的4.1%。根據4月30日的統計，管理庫已落地的旅游PPP項目更新為104個。

　　 在財政部PPP綜合信息平臺中，旅游PPP項目主要分為旅游配套設施、文化旅游、生態旅游、觀光旅游、農業旅游和其他等幾種細分類型。以項目投資額統計，位居前三位的分別是文化旅游類、旅游配套設施類、生態旅游類。其中文化旅游和旅游配套設施投資額均超過450億元，各占已落地旅游PPP項目的33%；生態旅游投資額接近300億元，占21%。

　　 在中標社會資本類型方面，工程建筑、園林/生態企業占主角。值得注意的是，投資平臺類主要為本地城投公司，作為社會資本參與本地PPP項目是否適合有待商榷。金融機構類（含資產管理公司、商業銀行）作為社會資本參與旅游類項目，是否更多為融資考慮，而非運營導向，也是需要關注的情形。

　　 案例篇：文旅PPP項目為地方造血

　　 對于四川省自貢市榮縣（古稱榮州）的文旅項目來說，PPP項目是較好的投融資模式，通過一系列靈活政策的填補或破壁，以及當地農、林、牧、水利等部門創新方式助力，PPP項目成為盤活地方經濟、為地方造血的途徑之一。

　　 自貢市文化旅游投資開發有限公司（以下簡稱“自貢文旅投”），是自貢市政府批準的國有獨資平臺公司，也是一個新興的文化旅游融資平臺，其抓手一是朝著將自貢打造成國際文化旅游目的地的目標前進，完善旅游產品，提供標準化的旅游服務；二是將基礎較好的產業做大，如當地的鹽業、恐龍、燈會產業等，并開發多層次的旅游及文創產品；三是抓輕資產的運營管理，通過電影、動漫等挖掘地方素材的手段，打造文旅資源的新品牌。

　　 “比如我們要將自貢燈會從地方節慶文化品牌打造成走向世界的國際化品牌，做到自貢故事、中國智慧、世界表達。”自貢文旅投董事長宋青山說。

　　 承擔著自貢市轄區內文旅資源充分開發和整合的任務，一個符合國家振興鄉村經濟主題的“鄉愁榮州”旅游PPP項目，成為自貢文旅集團的“義利”雙選。經過調研分析，他們認為過去榮縣地區交通閉塞，但擁有深厚的人文自然資源，近代乃至三國時期都有重要的歷史遺存。隨著近年來交通情況的改善，當地政府萌發出大規模開發利用文化資源的愿望，但由于當地財政支出有限，也期待形成PPP投資模式。

　　 對于“鄉愁榮州”這個文旅項目開發來說，PPP是較好的投融資模式，政府的支持力度不可謂不大。作為國家振興農村鄉村經濟的工程，該項目也做出創新，利用“平臺公司+合作社+農戶”的模式，讓他們以土地權屬入股，讓村民在項目中就業。

　　 “當地對這類大體量高風險項目，在謹慎的同時也寄予厚望，希望通過它來盤活區域經濟、為地方經濟造血。”宋青山說，旅游PPP項目不同于早些年的傳統基建項目，后者建成后就可交還政府，而他們需要前期就充分規劃設計，植入運營內容，并為地方運營10年至15年，不但要提升景區形象，還要完善配套功能，最終向當地政府輸出完整的服務和運營模式。

　　 宋青山介紹，預計“鄉愁榮州”正式開放后，可實現一年內吸引游客200萬人次，收入6億元，利潤0.8億元。景區規劃涵蓋陶藝小鎮、24節氣文化、戶外運動、鹽鹵浴等不同文化板塊。項目預計總投資20億元，自貢文旅投可通過門票收益、現金流、股權收益、資產抵押等融資。但目前財力較弱的地方政府如不能兌現回購服務的承諾，他們未來面臨的壓力就非常大。

　　 總體上，宋青山認為過去的傳統土地資源配置的模式已不可能長久，旅游PPP是積極且有效的市場推手。但他也建議政府應多完善招商引資環境，尤其是偏遠地區考慮興建PPP項目時，更應注重全域整體聯動發展，充分考慮城鎮融合平衡政策，幫助項目提質增效。

　　 全產業鏈布局助力PPP項目落地

　　 5月12日，山東濱州西紙坊·黃河古村度假區（以下簡稱“西紙坊”）的停車場停滿了大巴和小轎車，孩子們在冒險樂園玩得不亦樂乎。工作人員介紹，當天度假區共接待了8個團隊，2000多人，48間裝修講究的民宿已預訂一空。深圳市鐵漢生態環境股份有限公司（以下簡稱“鐵漢生態”）與濱州市經濟技術開發區通過PPP合作模式，將一個廢棄村落變成了鄉村旅游的亮點。

　　 鐵漢文旅集團總裁助理楚沛介紹，西紙坊已成為當地旅游的一張名片，是旅游PPP模式的一個典范。政府在政策支持方面非常到位，尊重鐵漢文旅集團專業團隊的運營設想，保障了項目進度，與地方的關系都由地方政府理順。在重大節假日，交通、城管、公安、消防、醫療等部門都提供有力支持。“沒有政府的大力支持保障，項目很難順利落地。”楚沛說。

　　 在楚沛看來，旅游PPP項目的優勢是通過政策引導，吸引社會資本與專業運營團隊，難點是旅游項目對資源依賴度較高，非標類的旅游資源開發難度較大，投資運營要平衡、定位明確，輕資產，重運營，不斷豐富業態。“西紙坊定位就是黃河古村，在產品方面，按照鄉村綜合體打造：一是住宿，包括魯北風情的民宿、集裝箱營地與主題客房；二是餐飲，除了風味小吃，還有會議中心的正餐；三是游樂，主要做無動力兒童公園；四是營地教育；五是農旅項目；六是文創，引入山東非物質文化遺產，展現傳統燒窯；七是體育，包括騎行、彩色跑等。西紙坊通過這樣的產品組合，增強了鄉村旅游的吸引力，提升了鄉村旅游的檔次。”

　　 楚沛表示，政府與社會資本聯合，要求從項目的前端到最后的運營最好由一個主體實施。鐵漢生態為此做了全產業鏈布局，在投融資、規劃設計、建設、管理運營等環節都配備了專業力量，在全國迅速擴張版圖，現在已開業的項目有3個，正在籌建的項目有4個，正在跟進的項目有10多個。鐵漢生態還中標了濱州經濟技術開發區獅子劉片區及黃河古村風情帶鄉村旅游PPP項目。

　　 在山東嶗山太清廣場“光大驛站”，游客可以購買各類富有當地特色的精美紀念品，品嘗“光大咖啡”，在診療中心的躺椅上小憩，乃至體驗先進的VR設備。這是光大集團在生態廁所的基礎上，通過構建特色驛站餐飲、情景零售中心、遠程診療服務、全時旅游體驗、親子娛樂教育五大全新業態打造的公共服務平臺。在“光大驛站”，第三衛生間配置了殘疾人無障礙設施、嬰兒安全座椅等人性化設施，解決了特殊人群的如廁問題。此外，廁所還配備了自動售賣機、WiFi上網、手機充電等設備。

　　 中國光大集團光大置業有限公司總經理顏建國介紹，光大嶗山生態廁所項目參照PPP合作模式，由光大全程負責項目的融資、投資、建設、移交、運營工作，政府在工程竣工驗收后分期回購，并委托光大和政府合資的公司開展長期經營管理。目前已建設了38座，計劃建設100座，總投資在1億元左右。

　　 顏建國表示，企業可以拓展運營空間，在標準化生態廁所內外開展視頻廣告、外墻廣告、物品零售、有償私廁服務等“以商養廁”的市場化經營，自負盈虧，并全面負責廁所的日常養護維修。政府對其經營廁所的管理情況進行監督考核。政府的歸政府、市場的歸市場，權責明確。

　　 專家篇：加強政策引導 引入社會資本

　　 國內PPP項目自2014年7月以來高速發展，截至目前，估計進入國家財政部PPP項目庫、國家發改委PPP項目庫、各省級PPP項目庫的PPP項目投資額已超過20萬億元。同時，國內PPP項目也暴露出了不少問題。如今加強了政策梳理、強化了項目監管，距離真正規范的PPP還需要一個“發展—總結—完善”的過程。

　　 對于上海、南京等發達地區的旅游部門PPP案例乏善可陳的現象，專家表示，目前旅游PPP項目涉及文旅、發改、財政、林業、交通、國土、住建、金融等多個政府部門，需要統籌協調的行業和部門較多，單獨由文旅部門牽頭推動PPP項目難度較大。

　　 北京中咨海外咨詢有限公司總經理助理李濤說，關于PPP模式，行業內目前形成的共識是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。其核心點就是公私合作、優勢互補。

　　 李濤談及當下旅游PPP的發展情況，國內旅游用地政策近幾年才出臺，除地方政府自營的5A級景區等，不少旅游景區的開發采用私人企業承包制，私人企業從政府方獲得景區承包權其實也算是一種PPP模式。隨著旅游項目建設規模升級，基于降低風險、合作共贏、責任分工的PPP模式才漸漸出現。

　　 在目前投資較大的旅游項目中，很多采用PPP模式，以古鎮開發、特色小鎮等區域性旅游綜合開發類項目，包括主景區周邊景觀投資建設及開發運營，以及為服務地方全域旅游、為提質增效而興建的配套設施等為主。李濤認為，旅游項目較容易實現使用者付費，其實是較易采用PPP模式，調動社會資本參與的。但如何讓旅游PPP出好項目，調動社會積極性？一方面，政府應精研并梳理政策，加強理性引導，在PPP合作中做好承諾的分工和服務；另一方面，政府應當拿出較優質的文化旅游資源讓社會資本參與運營。

　　 PPP項目需規范而專業地推進

　　 據財政部PPP綜合信息平臺公布的數據顯示，無論是資金的數量還是額度，旅游PPP項目在所有項目中都位居前列。在目前國內PPP快速發展的過程中，旅游業是受到各地政府和社會資本所青睞的類型，中國已成為目前世界上較大的PPP項目市場。

　　 中央財經大學文化與傳媒學院院長魏鵬舉表示，盡管目前我國旅游PPP項目發展迅速，但在實際發展的過程中，仍然存在一些問題。一是回報模式不夠理想，絕大多數的旅游PPP項目回報主要依靠地產收益和門票收益。比如，西安曲江文化旅游股份有限公司的項目多帶有城市開發性質，因此，其主要依靠的就是地產收益，其次是依靠門票收益。二是給地方政府形成了更大的隱性債務。很多旅游項目回收租期較長，商業模式也不夠理想，由于是政府和社會資本合作的項目，回收效益的不理想可能成為政府的隱性債務。三是目前我國在發展國家公園，包括大遺址保護的旅游開發方面運用PPP較少。在魏鵬舉看來，這些項目恰恰是旅游PPP更應有所作為的一個方面。

　　 相較于國際上PPP的概念和項目運作模式，國內的PPP項目有怎樣的差別？對此，魏鵬舉認為，國外PPP是指公私合作，而在國內則是專指政府和社會資本的合作，PPP中的Private，指的是廣泛意義上的社會資本，“這些社會資本絕大多數都是公共資本、財政資金，來源于國有企業，這是我們目前非常大的不同。”魏鵬舉指出，目前進入到旅游PPP領域的資本，很大一部分是國有企業的資金，而這也是國內PPP項目發展以后政府隱性債務進一步提升的主要原因。

　　 此外，中國的PPP項目還處于起步階段，從目前國內PPP項目的發展來看，基于契約的項目還沒有走完完整的周期，地方政府長期契約履行的條件也需要法規意義上的保障。

　　 總之，旅游PPP已迎來政策機遇，尚需地方政府、咨詢機構和社會資本等各方規范而專業地推進，才能推動旅游PPP與旅游產業的共同發展。

　　 作者：鄭 潔 裴秋菊 郭 旗

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