PPP模式練好成本控制的“內功”是關鍵

發布日期：2015-09-08來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 在日前中國PPP沙龍上，福州市財政局副局長金暉輝在介紹福州海峽文化藝術中心PPP項目經驗時表示，該項目在對可行性缺口提供運營補助的同時，也要求社會資本共同承擔，同時政府對融資成本進行了上限的鎖定，通過一些邊界條件的設定，使這個項目在建設和運營過程中，既能做到成本最低，又能做到收益最大。

　　 　　優選合作伙伴

　　 據介紹，海峽文化藝術中心是福州市第一個正式落地的PPP項目，已于今年1月份動工，目前已經投入資金2.6億元。該項目總投資35.33億元，其中建設成本27億元，融資補貼5.65億元，運營補貼2.68億元。項目經營合作期是10年，其中前3年是建設期，后7年為運營期。預計運營成本為3.4億元，除2.68億元的運營補貼外，通過商業化運營的收入預計為7200萬元。

　　 在確定該項目的PPP模式之后，通過公開招標方式選擇社會合作伙伴，作為社會資本合作方，并隨之注冊成立了項目公司。雙方50%對50%進行持股，按照持股比例進行項目合作。

　　 該項目探索將建設和運營分開的方式，在福州海峽文化藝術中心PPP項目擬規劃建設的不同功能場館中，歌劇院、音樂廳、多功能戲劇廳作為B部分，由福州文化廣電新聞出版局通過公開招標方式，選擇專業的運營商進行運營，項目公司僅負責提供輔助的維修、配套服務;而藝術博物館、影視中心、中央文化大廳及其配套的服務區作為A部分，包括其廣告、地下商業停車場等由項目公司自營。

　　 在金暉輝看來，將歌劇院、音樂廳等專業性強、運營難度大的部分單獨拿出來招商，選擇專業運營商進行運營，是一種合理分配風險的方式，讓專業的人做專業的事，讓最有能力的合作者承擔風險。

　　 這一運營模式上的創新在沙龍上受到了國家開發銀行規劃局原局長蔣志剛的稱贊，“英法隧道工程的超標非常嚴重，總結認為原因在于運營商和建筑商是一家。二次招標是否需要的問題值得商榷。這個項目把B部分拿出來，選擇新的運營商，相當于二次招標，是突破之舉。”

　　 金暉輝表示，優選合作伙伴，提高效率、降低成本，是PPP模式最大的價值。相比單純的工程招標選擇施工隊伍的方式，PPP招標可以設定合理的投標人準入條件，優選專業資質高、技術能力強、管理經驗豐富、財務實力雄厚和信譽狀況良好的社會資本，共同開展項目的設計、投融資、施工建設、管理以及運營維護等項目的全過程合作，從最經濟、高效的角度來考慮問題，優化設計、壓縮成本。

　　 “以往通過招標方式選擇的施工隊，想方設法增加項目投入和造價。在PPP模式的全過程合作方式下，項目公司要進行之后的運營，在建設過程中就會從降低運營成本、獲取最大收益的角度對原有的設計方案進行優化，同時也盡可能節約建設成本。”他說。

　　 練好成本控制內功

　　 據悉，在整個項目建設過程中，最大的利潤點和收益點實際上就是施工利潤。由于該項目是社會文化事業項目，預計項目的運營收入不足以彌補運營支出，運營成本和融資成本都需要政府補貼，“基本上補貼到就行了，不讓它在運營中出現虧損，保證正常運營。”金暉輝說。

　　 正是由于對成本的嚴格要求，致使該項目在公開招標過程中，曾因投標人數不夠而歷經兩次流標。

　　 在運營成本的控制上，對項目A部分的初步測算，7年的運營收入在7200萬元左右，因此在招標過程中提出“7200+X”的概念，即投標時的運營收入報價不低于7200萬元，不足的部分須由社會資本合作方補足。

　　 在對社會資本方投入項目建設的投資本分進行建設補貼上，初步按照27億元分10年，每年2.7億元的補貼額度，但最終還要經過財政投資預算中心審定的結算造價進行調整。

　　 “以往做BT項目，都是邊設計邊施工，在招標選擇合作方時，采取以概算或者粗略的預算作為基數，不夠嚴謹，水分大、成本高。”據金暉輝介紹，此次福州市財政局為嚴控投資成本，要求這個項目設計方案必須做到施工圖的深度，按照施工圖預算下浮，招標過程中不接受低于2%的下浮率。

　　 此外，項目公司向金融機構申請融資，金融機構融資按照最低的資本金配套30%，對于中標方投入的項目資本金部分，福州市將按照相應的貸款融資利率給予補貼。金暉輝稱，融資補貼成本控制方面，要求原則上融資成本不高于貸款基準利率。如果確實需要上浮的話，上限不能超過10%。上浮超過10%，必須由社會資本合作方自己承擔。

　　 而在社會資本的退出方式上，根據合同，10年期滿，社會方必須將所持有的股權無償地零作價轉讓。

　　 建立持續有效的監管

　　 在財政部金融司金融五處處長闞曉西看來，盡管福州海峽文化藝術中心PPP項目在政府的有限兜底、政府承諾納入預算管理、財政承受能力評估、產出方式的公開透明、股權的零作價回收等方面都進行了有益探索，實際上已經達到了約束和激勵相融的狀態，但在持續有效的監管方面還應繼續做足。

　　 “在特許經營權作價的過程中和轉讓之后，到底應該對它的現金流進行什么樣的預測和監管?比如這個項目，7200萬元以下是社會資本方來兜底，但是超出的部分怎么辦?7年運營期當中，每年的回報率到底是多少?”

　　 闞曉西認為，PPP強調的是全過程的成本監管，允許合理的收益率，但前提一定是充分運用了商業頭腦和思維，為這個設施確定了很好的經營策略，最終實現了商業價值最大化。

　　 對于這個項目而言，建設補貼、融資補貼、運營補貼等支付來源都納入到相應年度的財政預算體系，并報人大審批后執行。但是在把政府支付義務納入預算管理的同時，應該進行績效考核和成本監管，并根據實際的管理和績效結果進行支付。

　　 但他同時強調，理想的PPP模式要隨著政府自身的執政能力建設、各方面的社會接受程度的提高，最終實現全生命周期管理、風險合理分配、責任權利對等的合作關系。

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