PPP模式推廣和應用中有哪些關鍵點？

發布日期：2015-10-09來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 現在，PPP非常火，但是PPP項目落地率非常低。據相關報道，國家試點PPP項目簽約率僅有10%左右，這其中有很多問題。根據財政部PPP操作指南《政府與社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金[2014]113號)，PPP模式的操作程序主要分為5個階段：項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交。下面我們根據PPP項目操作流程，一步步分析每個階段可能存在的問題或者需要注意的關鍵點。

　　 項目識別階段

　　 項目識別階段的主要功能在于挑選適合采用PPP模式的項目，包括4個步驟，分別是項目發起、項目篩選、物有所值評價和財政承受能力論證。

　　 第一個問題是缺乏明確的責任主體和標準、工作指引。這個問題的出現原因有三：首先，項目篩選缺乏明確的責任主體。目前國內PPP牽頭機構分別是財政部和發改委，它們出臺的政策在一些方面有沖突。其次，缺乏明確的項目篩選標準。比如什么項目能做PPP，什么項目不能做PPP?最后，地方缺乏經驗，也缺乏相關的操作細則，比如物有所值評價。

　　 第二個問題是如何界定社會資本。在發改委的2724號文件(《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》)中提到“社會資本是符合條件的國有企業、民營企業和其他各類企業”，但財政部的《操作指南》里講到“指以建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所包括的融資平臺及其他的控股國有企業”。這樣就可能導致一個問題，比如，上海的國有企業就不能參與上海的PPP項目，北京的就不能參與北京的項目。在最新的國辦發42號文(《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》)中指出，“如果是已經進行市場化改制建立現代企業制度的地方政府融資平臺可以作為社會資本參與當地的PPP項目”。但是，對于其他控股國有企業，還沒有闡述清楚。

　　 第三個問題是公共產品的范圍是什么。PPP模式并非萬能，它主要適用于基礎設施、公用事業等項目產出為公共產品的領域。部分地方政府為快速推動項目、增加政績，將PPP模式應用于商業地產、園區開發等純競爭性領域的項目，與PPP模式的本意不相符。

　　 項目準備階段

　　 項目準備階段為項目實施做好方案和機構、人員的準備。這一階段的主要工作包括組建管理架構、編制和批準實施方案。

　　 第一個問題是如何分配PPP項目的風險。風險分配基本框架是按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本之間合理分配項目風險。原則上，項目設計、建造、財務、運營維護等商業風險由社會資本承擔;法律、政策和最低需求等風險由政府承擔;不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。

　　 第二個問題是如何選擇項目的運作方式。把政府和社會資本在一個項目中，包括設計、建造、融資、運營維護等各個方面的職能進行劃分，然后分別從各個職能來看，是政府來做更合適、更有效率，還是社會資本做更合適、更有效率?通過不同的組合，就會產生不同的PPP模式。現在財政部的操作指南中列示了委托運營 (OM&)、管理合同(MC)、建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營(BOO)、轉讓-運營-移交(TOT)和改建-運營-移交 (ROT)等6種，但是這6種必然不是全部，根據不同組合應該會產生幾十種運作模式。

　　 第三個問題是最佳的采購方式。按照財政部要求，PPP項目采購要按照政府采購法來做。政府采購法規定可以采取公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價、政府采購以及監督管理部門認定的其他采購方式。對于PPP項目來說，公開招標并不是最佳的方式，但卻是最常使用的方式，因為對政府方來說這是政治風險最少的一個選擇，這會導致一些問題和障礙，比如項目流、招標失敗等情況。目前來看，大量的PPP項目邊界比較模糊，比較適合競爭性談判和競爭性磋商的方式。

　　 第四個問題是哪些方面決定交易結構?主要決定因素包括：

　　 項目參與者，明確參與項目的各個主體，包括授權政府級別、項目實施機構、監管機構、出資機構等;

　　 項目投融資結構，項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資產的形成和轉移等;

　　 回報機制，使用者付費、可行性缺口補助、政府付費;

　　 相關配套安排，項目以外的相關機構提供的土地、水、電、氣等配套設施和項目所需的上下游服務。第五個問題是回報機制設計應關注什么?從PPP項目來說，回報機制主要有三種：

　　 第一種是使用者付費，像高速公路、自來水公司、停車場項目比較適合做BOT的項目;

　　 第二種是可行性缺口補助，使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優惠貸款和其他優惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經濟補助；

　　 第三種由政府直接付費，分為以下三種：可用性付費，比如社會資本為政府提供了一條滿足通行的道路;

　　 使用量付費，比如免費的公園，政府可以根據免費入園量來進行付費;

　　 按照績效付費，比如為政府提供基層的醫療服務，按照服務的績效來設立相關的指標來進行付費。在設計回報機制時還需要考慮設立一個價格調整的機制。

　　 項目采購階段

　　 第一個問題是市場測試。市場測試是在啟動PPP正式采購程序前，政府方用以檢驗自己有關項目的方案設想是否符合市場參與主體如潛在競標人、融資機構的意愿，引發其興趣，并借此獲得各類市場參與主體的反饋，對PPP方案進行可能的調整完善的一種工具。市場測試只是一個尋找最佳方案的過程，而不是尋找最佳交易對手的過程，也不是進行實質性談判的過程。目前，投資人對參與市場測試的積極性不是特別高。但市場測試對PPP項目的運作非常關鍵，很多項目的失敗都是歸結于此。

　　 第二個問題是，如何確定合適的資格預審條件?資格預審主要是為了實現市場測試的職能，驗證項目是否具有足夠吸引力，能夠實現充分競爭。資格預審的條件主要為資質、項目經驗、財務等方面的客觀條件。資格預審設計的條件需滿足項目基本需求、實施機構的特殊要求，同時也要考慮項目主要潛在社會資本的實際條件。在設置資格預審條件前，需要充分了解項目所處行業內主導社會資本的條件，并了解項目所需要的基本資質和經驗要求。

　　 第三個問題是要設置一個合理的采購邊界條件。項目的采購邊界條件主要包括項目運營模式、項目合作年限、回報機制、交易結構、風險分擔機制等。政府方應在設置邊界條件時充分考慮社會資本的利益，為其留下合理利潤空間，這樣才能更好地保障項目順利落地。在項目實施中，還有一些條件是可以靈活調整的。

　　 項目執行階段

　　 項目執行是PPP項目運作成功的關鍵，因為采購和編制實施方案也就幾個月的時間，而項目執行需要20～30年的時間，這才是PPP項目產生物有所值、產生效率的關鍵階段。項目執行主要關注項目公司的設立、融資管理、績效監測與支付，同時還有一個定期評估的機制。按照操作指南，3～5年進行一次中期評估。

　　 第一個問題是良好的履約管理能力。良好的履約管理能力主要包括兩方面，一方面是指政府方對于項目公司的履約監管能力和意識，因為是公共產品，要對提供產品的數量、質量、價格進行日常監管;另一方面是指政府方自身的合同履約能力和意識，最核心的是他的付費能力。

　　 第二個問題是如何設計績效考核與付費機制?在PPP項目中政府方需要對項目公司設立績效考核機制，并將績效考核與政府付費金額相聯接。

　　 項目移交階段

　　 在項目的移交階段，主要工作包括移交準備、性能測試、資產交割和績效評價。在移交階段應確保項目設施的完好移交。在這階段應主要關注移交方式和性能測試。項目合同中應明確約定移交形式、補償方式、移交內容和移交標準。如何保證社會資本移交的設施是完好的，移交的設施應該達到什么標準，這都需要在合同中進行準確的、詳細的、明確的描述，但是目前來說，很多項目都約定得比較粗泛。

　　 （來源：中國投資咨詢）

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