PPP模式與城市垃圾處理

發(fā)布日期：2015-10-14來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 近年來，世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、聯(lián)合國以及世界主要經(jīng)濟(jì)體在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中大力推廣了PPP（Public-Private-Partnership，即公共部門與私營部門合作伙伴關(guān)系）融資模式。該模式降低了投資風(fēng)險(xiǎn)，較好地保障了各方利益，調(diào)動了私營部門投資的積極性，擴(kuò)大了能源、交通、供水、污水和垃圾處理等領(lǐng)域融資規(guī)模。

　　 近年來，我國政府也越來越重視PPP模式的應(yīng)用。2013年底，財(cái)政部從體制機(jī)制創(chuàng)新的角度，對發(fā)展PPP模式做出了工作部署，目前正在從制度、機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目和能力建設(shè)等多方面研究推廣PPP模式。2014年4月，國務(wù)院常務(wù)會議決定，按照《政府工作報(bào)告》部署，首批推出80個(gè)符合規(guī)劃布局要求、有利轉(zhuǎn)型升級的示范項(xiàng)目，面向社會公開招標(biāo)，鼓勵和吸引社會資本以合資、獨(dú)資、特許經(jīng)營等方式參與建設(shè)運(yùn)營。

　　 PPP模式的內(nèi)涵及其發(fā)展

　　 PPP模式是一種優(yōu)化的項(xiàng)目融資與實(shí)施方式，以各參與方的“多贏”作為合作的基礎(chǔ)。PPP有狹義和廣義之分。狹義的PPP泛指公共部門與私營部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，更加強(qiáng)調(diào)合作過程中的利益共享及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制；廣義的PPP是指政府與私營組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到“多贏”。廣義的PPP可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，包含BOT（建設(shè)—運(yùn)營—移交）、TOT（轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交）、BOO(建設(shè)—擁有—運(yùn)營)及BT（建設(shè)—移交）等多種模式。其中TOT 模式是國際上常用的非融資作業(yè)外包方式，是由政府部門將建設(shè)完成的公共項(xiàng)目有償轉(zhuǎn)讓給私營部門經(jīng)營一定期限，投資人收回投資并得到合理回報(bào)，期滿后將項(xiàng)目歸還，這種非融資性質(zhì)方式在我國并不常見。隨著國際投融資方式的不斷創(chuàng)新，多種融資模式頻頻出現(xiàn)，如 PF（Private Finance Initiative）私人融資發(fā)起、ABS（Asset-Backed Securitization）資產(chǎn)支持證券化等。

　　 PPP 模式興起于 20 世紀(jì) 90 年代初的英國，成功應(yīng)用在道路、醫(yī)院、學(xué)校等公益和非公益公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，多家機(jī)構(gòu)共同參與，在公用事業(yè)建設(shè)和公共服務(wù)模式提供上取得明顯進(jìn)展和成效。其后在歐洲、澳大利亞和美洲等國家和地區(qū)得到廣泛應(yīng)用，取得了顯著的公共效應(yīng)，誕生出一批有影響的 PPP 模式項(xiàng)目，其經(jīng)驗(yàn)受到各國的關(guān)注。如倫敦地鐵、法蘭西體育場、墨爾本皇家兒童醫(yī)院等。

　　 從國際上PPP模式發(fā)展觀察，參與投融資合作的市場主體不單局限于私營部門，還包括國際國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)、混合制企業(yè)等。因此，PPP 模式投資人呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢，發(fā)揮了公共資金的“點(diǎn)燃”作用，引導(dǎo)社會資金不僅僅參與到公共產(chǎn)品供給，而是帶動更多市場資金進(jìn)入到公共政策支持的新興或轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加就業(yè)崗位，實(shí)現(xiàn)政府、社會、市場三方的金融、資本、產(chǎn)權(quán)、勞動力、技術(shù)等各種生產(chǎn)要素的協(xié)同多贏。

　　 PPP模式在國內(nèi)推廣的背景

　　 一是財(cái)稅改革的客觀要求。財(cái)稅改革是全面深化改革的重要內(nèi)容，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)和前提。財(cái)稅改革以服務(wù)民生、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化為最終目的，通過財(cái)稅改革來推動公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域投融資方式的改革，引導(dǎo)各方公平參與。財(cái)稅改革和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的內(nèi)化效應(yīng)，促使政府在改變公共設(shè)施投資行為規(guī)則、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式上產(chǎn)生積極動力。政府向市場購買服務(wù)已成為今后財(cái)稅改革推進(jìn)的重要措施，借用市場這個(gè)平臺，摒棄傳統(tǒng)方式，政府通過契約與私營資本形成合作伙伴關(guān)系，發(fā)揮各自在市場主導(dǎo)作用。

　　 二是市場配置作用的內(nèi)在要求。市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場對所有生產(chǎn)要素的資源配置居主體地位。要使市場在資源配置中起決定性作用，就必須深層次優(yōu)化資本市場配置，實(shí)質(zhì)性地提高投資效率和資金效益。公共設(shè)施不應(yīng)過多地由政府投資直接配置，而應(yīng)發(fā)揮市場配置作用。PPP模式將私營資本合理引入公共領(lǐng)域，不僅投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還可參與到需求改善性的建設(shè)，如醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等民生消費(fèi)領(lǐng)域，建立起穩(wěn)定的、可持續(xù)性的民生消費(fèi)后續(xù)增長投入機(jī)制。

　　 三是城鎮(zhèn)化建設(shè)的迫切需要。PPP模式推廣應(yīng)用對我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程具有重要的意義。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃設(shè)定了常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到 60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右的目標(biāo)，要求在短期內(nèi)提高對大城市以及二、三線城市交通、教育、醫(yī)療等公共設(shè)施的投資，對公共設(shè)施的維護(hù)和運(yùn)營投入將不斷提高，以提供城市各群體之間平等共享的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。此外，城市棚戶區(qū)和危舊房改造的持續(xù)推進(jìn)，將更多地依賴于民間資本和私人投資。

　　 四是政府債務(wù)化解的必然需求。近年來，政府性債務(wù)規(guī)模不斷增加，為防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到總體可控，促進(jìn)政府債務(wù)的良性循環(huán)，應(yīng)適時(shí)推廣應(yīng)用PPP模式。對關(guān)乎民生的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域創(chuàng)新投融資方式，將有效降低地方政府性債務(wù)增長幅度和規(guī)模，對減輕地方政府償債壓力、建立健康有序的融資機(jī)制起到積極的促進(jìn)作用。

　　 PPP模式在城市垃圾處理領(lǐng)域的實(shí)踐

　　 1994年，哥倫比亞首都波哥達(dá)市簽訂服務(wù)合同，由非政府部門對該城市的四個(gè)片區(qū)進(jìn)行垃圾收集和街道清掃工作，以及對垃圾填埋場進(jìn)行運(yùn)行管理、維修,該項(xiàng)目取得了明顯的效果。我國目前還沒有這方面成功的案例,但資料顯示，大連市正在朝這個(gè)方向改革。其改革的目標(biāo)是,首先成立專門的垃圾收運(yùn)作業(yè)隊(duì)伍,可以是環(huán)衛(wèi)部門下屬實(shí)體改制成清運(yùn)公司,也可以由居民小區(qū)物業(yè)管理公司來承擔(dān),但清運(yùn)公司必須是自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧,按公司法運(yùn)作的實(shí)體,并由大連市政府向居民收取垃圾排污費(fèi)并支付清運(yùn)公司的運(yùn)行管理費(fèi)用。

　　 BOT在我國已普遍存在于交通建設(shè)、城市供水、供電和污水處理等領(lǐng)域。在城市垃圾處理方面處于起步階段,目前主要在沿海地區(qū),如廣東省已有一些國外企業(yè)在積極探討垃圾焚燒發(fā)電的BOT方式。惠州市也已和加拿大瑞威環(huán)保公司簽約,由瑞威環(huán)保公司獨(dú)資經(jīng)營5×100t/d的垃圾焚燒發(fā)電廠。從各個(gè)方面顯示，BOT方式將成為今后我國城市垃圾處理的主導(dǎo)方向。

　　 特許經(jīng)營是指政府部門將特定區(qū)域的垃圾處理事宜完全授予非政府部門,非政府部門直接通過向服務(wù)對象收取排污費(fèi)實(shí)現(xiàn)其投資回收和各種成本費(fèi)用,政府部門的作用是制訂垃圾處理標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督非政府部門對垃圾的處理效果。這種形式在國外有所實(shí)踐,但在國內(nèi)短期內(nèi)不會有大的發(fā)展。

　　 合資公司是指通過政府部門和非政府部門對某一城市垃圾處理公司共同投資控股、負(fù)責(zé)處理城市垃圾,政府部門既是法規(guī)制訂者和調(diào)節(jié)者,也是積極的參與者和收益者(通過持股)。一般而言,這種合作形式往往和服務(wù)合同、BOT、特許經(jīng)營等結(jié)合在一起,比如政府部門可以把服務(wù)合同、BOT、特許經(jīng)營等優(yōu)先給予合資公司,從而將一切有效資源充分地用于城市垃圾處理。南美洲的主要發(fā)展中國家普遍采用這種方式進(jìn)行城市垃圾處理，我國也出現(xiàn)了這種方式,如廣西桂林市中德合資垃圾堆肥廠，以及北京環(huán)衛(wèi)集團(tuán)與房山區(qū)政府共建的環(huán)衛(wèi)公司等。

　　 在城市垃圾處理領(lǐng)域?qū)嵭蠵PP模式的建議

　　 政府部門首先要肯定PPP模式在城市垃圾處理領(lǐng)域的作用,積極鼓勵并支持非政府部門參與城市垃圾處理,并為之提供適當(dāng)?shù)拿舛愓吆推渌麅?yōu)惠政策,制訂相應(yīng)的垃圾處理標(biāo)準(zhǔn)、排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并監(jiān)督垃圾處理的效果,加強(qiáng)宣傳,爭取實(shí)現(xiàn)垃圾分類收集、定點(diǎn)排放。

　　 非政府部門應(yīng)積極發(fā)揮自己的作用。非政府部門的經(jīng)濟(jì)意識較強(qiáng),能最大限度地挖掘垃圾資源的潛力,不僅能解決長期困擾政府部門的垃圾問題,而且能做到自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧,有助于城市垃圾的資源化和減量化。

　　 應(yīng)不斷追求產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化。產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化是PPP模式的特點(diǎn),技術(shù)創(chuàng)新和市場開發(fā)是其根本的途徑,粗放型、低水平、小規(guī)模經(jīng)營會阻礙PPP模式的發(fā)展。

　　 另外，還要轉(zhuǎn)變市民和部分政府官員的觀念,增強(qiáng)綜合利用垃圾資源的意識,提高有關(guān)的政策水平,只有這樣才有利于非政府部門參與垃圾處理的積極性。

　　 按照“污染者付費(fèi)”原則向居民和單位收取垃圾排污費(fèi)，并支付給垃圾處理廠在理論和實(shí)踐上都是可行的,應(yīng)該加強(qiáng)這方面的法律法規(guī)建設(shè)。

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