PPP大潮將退 央企如何走好

發布日期：2017-11-29來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 隨著財政部《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)的出臺，PPP推廣熱潮亦將逐漸退去，從嚴格規范并逐漸進入到理性發展的階段。對于作為PPP鐵粉的大部分央企而言，近期國資委嚴管新政《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》(國資發財管〔2017〕192號，以下簡稱“通知”)發布，則使他們仿佛如鯁在喉。文件怎么看，下步怎么走，八項規定和八項禁止的最終結果如何?筆者結合文件的學習，談談以下體會。

　　 一、八項規定使得央企參與PPP項目的難度大增

　　 (一)編制專項規劃。隨著PPP項目的推廣，部分央企規模化集中介入PPP業務，出于戰略引導的需要，《通知》要求“PPP業務較為集中的企業應編制PPP業務專項規劃，優化PPP業務布局和結構。”

　　 (二)統一審批PPP業務。針對“由集團總部(含整體上市的上市公司總部)負責統一審批PPP業務”一刀切式的標準，雖然可能有利于央企對于PPP項目的優選工作，但與現行央企內部投資審批機制形成一定的沖突，權限上收可能造成央企內部PPP項目審批的同松或同緊局面，程序上的繁瑣必然會降低央企響應PPP項目的時效性，審批流程與招投標程序之間的周期錯位會大大影響央企PPP參與率和落地率。

　　 (三)聚焦主業投資。《通知》提出“根據項目投資、建設、運營等環節特征準確界定集團主業投資領域，認真篩選符合集團發展方向、具備競爭優勢的項目。將PPP項目納入企業年度投資計劃管理，嚴控非主業領域PPP項目投資”，意在引導央企回歸主業追求，但以集團主業作為界定標準，可能會影響集團下屬重要非主業子公司的PPP業務發展。

　　 (四)堅持項目資本金的股權資金來源要求。《通知》明確提出“各企業要嚴格遵守國家重大項目資本金制度，合理控制杠桿比例，做好擬開展PPP項目的自有資金安排”，從嚴從緊的降杠桿導向，在一定程度上有助于避免項目的失敗風險，未來PPP項目實施方案“注冊資本與項目資本金保持一致”的要求會越來越普遍。

　　 (五)引導專業運營理念。為了響應PPP長期運營的發展理念，《通知》有意識地引導整合能力突出的央企要“結合企業發展需要，不斷提高PPP項目專業化運營管理能力，對于尚不具備專業化運營管理能力的項目，通過合資合作、引入專業化管理機構等措施，確保項目安全高效運營”。這一要求與“盤活存量投資、完善退出機制”形成良好呼應，是后者工作順利推進的基礎。

　　 (六)確立債務融資增信擔保要求。為了控制央企融資擔保風險，《通知》提出“項目債務融資需要增信的，原則上應由項目自身權益、資產或股權投資擔保，確需股東擔保的應由各方股東按照出資比例共同擔保”。按照目前PPP項目的普遍運作慣例，要求政府出資主體按照出資比例承擔部分擔保責任存在一定的談判難度，不利于央企正常參與PPP項目投資工作。

　　 (七)規范會計核算行為。《通知》明確提出“按照‘實質重于形式’原則綜合判斷對PPP項目的控制程度，規范界定合并范圍;對確屬無控制的PPP項目，應當建立單獨臺賬，動態監控項目的經營和風險狀況，嚴防表外業務風險”、“同時參與PPP項目體投資、建設或運營的企業，應當合理劃分和規范核算各階段收益”，強化央企參與PPP的財務風險管控，有助于引導央企的投資行為。

　　 (八)引入終身責任追究制度。在PPP業務重大決策領域實施終身責任制本意在約束央企領導層和決策層的PPP投資沖動，強調國有資產保值增值要求。

　　 二、八個嚴禁確保企業投資和PPP項目回報可控

　　 (一)嚴禁參與不具備經濟性(投資回報低于債務融資成本)的項目。為了防止央企爆發PPP債務風險，《通知》要求“參考本企業平均投資回報水平合理設定PPP投資財務管控指標，投資回報原則上不應低于本企業相同或相近期限債務融資成本，嚴禁開展不具備經濟性的項目，嚴厲杜絕盲目決策，堅決遏制短期行為”，有助于消除部分央企的惡意低價中標行為，促進市場公平競爭，引導PPP投資回歸合理利潤空間。

　　 (二)嚴禁參與付費來源缺乏保障的項目。《通知》中提出“在通過財政承受能力論證的項目中，優先選擇發展改革、財政等部門入庫項目，不得參與付費來源缺乏保障的項目”，本質上在于防止央企過度投資回款風險地區或使用者付費不確定性較高的項目，未來可能造成央企在PPP領域回歸價值投資，由此前期的市場調研和財務評估就變得更為重要。

　　 (三)嚴禁PPP投資規模超限和因PPP業務推高資產負債率。出于防范央企過度投資和政府投資降杠桿的需求，《通知》要求“納入中央企業債務風險管控范圍的企業集團，累計對PPP項目的凈投資原則上不得超過上一年度集團合并凈資產的50%，不得因開展PPP業務推高資產負債率”，可能會造成資產負債率高的央企撬動高杠桿去參與PPP項目，相反一些資產負債率較低的央企越難以全部自有資金去獨立參與PPP項目，因為會直接推高自身的資產負債率。

　　 (四)嚴禁高經營風險子企業獨立參與PPP。《通知》為集團總部審批子企業投資設置紅線要求“資產負債率高于85%或近2年連續虧損的子企業不得單獨投資PPP項目”，同時也是為了防止政府誤選高經營風險的央企子企業而可能導致的項目失敗風險。

　　 (五)嚴禁非投資金融類子企業參與單純項目融資性質的PPP項目。為了匹配PPP發展理念的需要，《通知》提出“集團應加強對非投資金融類子企業的管控，嚴格執行國家有關監管政策，不得參與僅為項目提供融資、不參與建設或運營的項目”，杜絕以項目融資為導向的PPP項目，力圖實現融資、建設、運營一系列合同整合，從而通過招標談判實現政府總體支出責任的降低。

　　 (六)嚴禁承擔過度融資風險。雖然《通知》提出“不得通過引入‘名股實債’類股權資金或購買劣后級份額等方式承擔本應由其他方承擔的風險”，響應了92號文的整改清退規定，但基于目前金融機構核心資本不足以及資管產品的強監管要求，預計未來央企也難以在股權融資階段引入低成本的銀行資金，只能以自有資金出資或引入較高成本的其他機構資金，從而帶動整體PPP資本金預期收益的上升，這對民營企業參與是一種積極的鼓勵。

　　 (七)嚴禁對外擔保和收益承諾。“在PPP項目股權合作中，不得為其他方股權出資提供擔保、承諾收益等”是上一負面清單的延續和擴展，利于阻斷PPP項目的結構化融資空間，降低PPP項目的整體杠桿水平。

　　 (八)嚴禁瑕疵項目和風險項目倉促上馬。《通知》最后“對存在瑕疵的項目，要積極與合作方協商完善;對不具備經濟性或存在其他大問題的項目，要逐一制定處置方案，風險化解前，該停堅決停止，未開工項目不得開工”這一強制性原則與PPP項目合同要求存在一定的沖突之處，中標違約法律責任如何認定和處置是一個重要問題，同時這容易導致央企的信譽危機，當然也能夠引導央企的經營活動回歸正常的定價水平。

　　 三、出路在于提高自身的技術、管理、運營和服務的專業能力

　　 《通知》的出臺完全符合黨的十九大會議精神，也是國家國資委貫徹落實黨中央關于深化投融資體制改革、激發民間投資的一項具體戰略行動。《通知》從加強央企的投資管理和參與PPP項目的行為管理入手，對央企當前缺乏有效控制的對外投資行為進行了約束和規范，對可能出現的名不符實的PPP業務進行了嚴格的管控。這將有效控制和防止央企參與PPP的投資沖動和投資風險，對我國PPP項目的健康和可持續融資，對未來中國PPP的市場都會產生深刻的影響。

　　 可以預見的是，在《通知》發布后的一段時間內，央企將會啟動一輪徹底的清查整改工作，許多的PPP項目亦會面臨不同方面的因素調整問題。一方面可能帶來PPP市場回報水平的波動甚至上升，另一方面也會帶來對未來PPP市場的投資影響，包括更開放更公平，或者更有利于地方國有企業和民營企業介入PPP的機會。無論怎樣，對央企而言，作為社會資本方參與PPP項目的溫暖春天早已過去，即將迎來的是一個寒冷的嚴冬。唯有不斷提高自身的技術、管理、運營和服務等專業能力，央企才能在PPP市場上走的更遠。

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