PPP操作指南新亮點簡評

發布日期：2015-02-10來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　2014年12月，財政部發布了《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)(以下簡稱"113號文")。該文件對今后PPP模式的推廣無疑將起到十分重要的推動作用。113號文有不少新的亮點，有很多提法是此前沒有提到的，如競爭性磋商的采購方式、資格預審、預算管理、信息公開和過程監管、物有所值評價等。筆者根植于基礎設施和公用事業領域PPP項目10余年，現就通知中的新亮點作一簡要評述。

　　強調信息公開和過程監管

　　113號文首次提出要求將項目合同在指定媒體上進行公告(涉及國家秘密、商業秘密的內容除外)。不僅項目合同要公開，還要公開披露項目產出的數量和質量、項目經營狀況、績效監測報告、中期評估報告和項目重大變更或終止情況等。信息公開，公眾監督才有基礎。此外，還可以促進各地在實施PPP項目的過程中相互借鑒和學習，提高項目合同的質量。信息公開，也有利于減少PPP項目實施過程中的違法違規行為，反過來對政府本身也是一種監督。

　　113號文強調政府監管要到位。除了常規的政府相關職能部門履行行政監管職責外，還要求項目實施機構要重點關注合同修訂、違約責任和爭議解決、中期評估等工作。引入社會資本僅僅是實施PPP項目的第一步，項目能否順利實施的關鍵還在于項目執行過程中的監管，只有監管到位才能順利實施下去。

　　政府支付義務納入預算管理

　　113號文提出："項目合同中涉及的政府支付義務，財政部門應結合中長期財政規劃統籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規定執行。"還要求建立政府支付臺賬，嚴控財政風險，以后還要納入政府綜合財務報告。

　　PPP項目中政府支出納入預算管理，對于投資人來講是非常有利的。以往實施PPP項目，很多投資人都要求政府把財政補貼等支出列入預算。這次在政策上予以明確，是一個很大的進步。不僅如此，政府以后還要做中長期財政規劃，把支付義務統籌考慮。

　　采購環節引入競爭性磋商方式

　　113號文提出："采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。"這5種方式中，除競爭性磋商之外的4種都是《政府采購法》中明確規定的采購方式。這次113號文新增了競爭性磋商采購方式，并對其具體流程作出詳細規定，這是制度上的一次創新。

　　與傳統的采購方式比較，競爭性磋商有其明顯的優勢。一是時間上更為節省。實行招標方式采購的，自招標文件開始發出之日起至投標人提交投標文件截止之日止，不少于20天。而競爭性磋商方式中，提交響應文件的時間自公告發布之日起不得少于10日，時間更短。二是評審方式更為靈活。采取招標方式，招標文件一般不允許作出實質性修改，而競爭性磋商可以在多輪次談判中作出修改。采取競爭性談判方式，最終確定供應商是從符合要求的候選人中選報價最低的成交;而競爭性磋商的兩階段評審中第二階段是對響應文件進行綜合評分。對于那些項目邊界條件較為復雜、在采購前期無法鎖定所有項目邊界條件的項目，競爭性磋商方式是一個很好的解決方案，通過設置好可談判與不可談判的核心條件，對政府和投資人的利益和訴求都能有所兼顧。

　　通過資格預審了解市場意愿

　　113號文提出："項目實施機構應根據項目需要準備資格預審文件，發布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭。"《招標投標法實施條例》中也有對資格預審的表述，但那是招標的一個重要節點，如果通過資格預審的不足3家，則需重新招標。而113號文中的資格預審更像是市場摸底，目的在于了解擬實施的項目是否有足夠的社會資本愿意參與。如果數量不足，再修改實施方案。有3家以上投資人通過資格預審后，再具體實施采購程序。

　　當然，113號文提到的資格預審并非強制要求，可以根據項目需要而采取。

　　(來源：中國建設報)

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