賈康：用法律為PPP保駕護航

發布日期：2015-04-08來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　3月17日，國家發展改革委、財政部和水利部聯合出臺《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》，該《意見》提出，建立健全政府和社會資本合作(PPP)機制，鼓勵社會資本以特許經營、參股控股等多種形式參與重大水利工程建設運營。日前，全國政協委員、中國財政學會公私合作(PPP)研究會專業委員會會長賈康接受本報記者采訪時表示，不僅在水利領域，PPP在許多領域都可以成為破解地方投融資難題、加快政府轉型、提高公共服務供給效率、配套促進相關企業改革發展和增強社會投資活力的“高招”。

　　熱詞PPP

　　早在全國兩會之前的各地方兩會上，據網絡查詢不完全統計，PPP模式已可以算是2015年地方政府工作報告中的熱詞。記者查到的30多份地方政府工作報告顯示，至少20多份提及政府與社會資本合作、政府購買公共服務。

　　去年12月4日，國家發改委、財政部同日發布政策信息：國家發改委官網公布了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》以及《政府和社會資本合作項目通用合同指南(2014版)》，并要求各地發改委2015年1月起按月報送PPP項目，建立發改委的PPP項目庫;財政部發布了《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》。財政部副部長王保安3月1日接受新華網采訪時披露，據初步統計，目前各省已公布的2015年PPP項目計劃投資總額已近萬億元。

　　賈康認為，PPP迅速躥紅，主要因為PPP契合了當前中國五個方面的現實背景：對應我國城鎮化進程加速所帶來的公共設施和公共服務的融資需求;化解地方政府債務壓力;促進政府加快改革和提升政府資金使用績效改善民生;助力十八屆三中全會所強調的“混合所有制”改革與四中全會所強調的推進依法治國———PPP的“政府與社會資本合作”將與“混合所有制”改革形成天然對接關系，而且，其運作勢必要求法治化的配套保障，越來越廣泛規范地依法履行項目契約，符合依法治國的基本理念。

　　賈康強調，PPP模式走紅的最重要原因，還是其自身優勢。他分析，PPP模式打破了過去認為只能由政府運用財政資金來做的一些公共基礎設施、公共工程、公共服務項目的傳統模式，其正面效應可以從政府、社會和企業三個角度來觀察。從政府角度看，PPP可有效地解決我國新型城鎮化和老齡化過程中面臨的巨大財政壓力;從社會角度看，可以使社會公眾受益，聯通“全面小康”與“中國夢”;從企業角度看，PPP有望為一大批企業打開一個新的發展空間。這種共贏、多贏的機制，從決策層到財政部門，再到地方政府層面已有的一些試驗中的相關各方，大家在總體上已予以認同，大家越來越清楚地看到，社會資本與政府間的良性互動和有效合作具有廣闊前景。

　　“盈利但不暴利”

　　2014年12月，重慶市簽約和批準實施“混改”項目總金額已達2000多億元，其中央企和外資是主力。實際上，重慶并非個例，很多地方都出現了類似的情形。那么，對于民營企業，PPP是“想說愛你不容易”嗎?

　　賈康笑了笑說：“我們首先需要糾正一個慣性的思維：社會資本就是非公資本(民資、外資)，PPP就是政府和非公資本合作。”

　　他說，根據財政部門的解釋，社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其所控股的國有企業。也就是，非本級政府的其他國有資本或國有控股資本也算在“社會資本”里面。在發改委的《合同指南》里也明確指出，社會資本包括國有企業。

　　盡管PPP為非公資本開了口子，但國有資本在進入PPP的競爭中往往還是處于優勢地位。在競爭中處于劣勢的非公資本還有兩個顧慮：一是股權之爭成為PPP模式推廣的“攔路虎”。對于PPP項目合作，不少地方政府部門明確表示，企業可以入股，但絕對不能控股，政府一定要保證51%的控股權。這讓很多社會資本尤其是民營企業望而卻步。因為自身資金實力有限，民企普遍比較擔心投資或入股后在企業中沒有發言權;央企和外資參與PPP，不僅僅是盈利的考慮，也有宏觀戰略的考量。二是有些項目投資回報率過低成為民企參與PPP的障礙。成功實施PPP項目的關鍵在于實現雙贏和合理地分擔風險。政府既希望民間資本參與，又希望民間資本僅賺取較低的利潤;而站在企業角度，則希望取得更高的投資回報。因此，科學的績效評價所形成的激勵———約束機制、收益分配和風險共擔等因素，應成為PPP項目成功實施不可忽視的重要條件。賈康介紹說。

　　賈康認為，要消除非公資本的顧慮，關鍵還在機制建設。政府“一個巴掌拍不響”，如果企業沒有清晰的、有一定確定性的盈利預期，它是不會介入PPP項目的。“盈利但不暴利”，是合作雙方共同的價值取向。PPP項目能有效運營，必須在合同設計時為企業留出利潤空間，即PPP項目要有合理的、社會公眾和企業均可接受的收益率。政府的責任包括調節進入資本的盈利空間，一方面要保持項目回報率的吸引力;另一方面考慮到項目的公益性，整體回報率不能過高。

　　賈康建議，在PPP項目運營過程中，目前尚存在定價機制、收益分配機制等不盡合理的問題。對此可考慮采取“彈性定價”，盡快形成科學的收益分配模型，即建立一種動態調整的定價機制，形成長期穩定的投資回報，同時，還要有績效評價機制，根據企業的經營狀況調整投資回報率，從而對社會資本產生吸引力。

　　同時，應促進政府和社會資本談判確定合約文本，建立多部門對項目全程監督管理機制，并發展社會監督機制。包括財政、審計等多部門宜在項目實施過程中，依托國家PPP綜合服務平臺，對項目進行全程跟蹤監管，可委托中介機構開展建設全過程、運營收支全過程的跟蹤審計，加強績效考評，完善正常、規范的退出機制和風險管控機制。PPP項目應有陽光化的信息披露制度，回應公眾訴求的溝通與制約機制。

　　全國兩會前夕，本報記者曾就PPP是否立法采訪北京大岳咨詢公司總經理金永祥。在10多年里，北京大岳咨詢曾經中標過500個左右的PPP或者類似PPP的項目。金永祥認為，PPP在國際上也還沒有定論，各國有自己的探索。經過若干年的實踐，中國PPP有自己的國情、特色，“許多問題是可以通過現有的法律、政策來解決的，關鍵是要規范操作。PPP立法不是當務之急。”他說。

　　對此，賈康委員認為，黨的十八屆四中全會以“依法治國”為主題，提出：“法律是治國之重器,良法是善治之前提。建設中國特色社會主義法治體系,必須堅持立法先行,發揮立法的引領和推動作用,抓住提高立法質量這個關鍵。”可見，PPP還是應該注重加快推進法制建設，走立法程序也好，出操作指南或指導意見也罷，都應屬于立法之前過渡階段上的鋪墊。

　　“當前，應在繼續推出帶有‘應急’特點的文件、指南、合同模版和工作規則的同時，著力研究推進PPP立法，爭取較快以法律的形式規定PPP的系統化適用規則，用法律為PPP的健康發展保駕護航。”賈康委員說。

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