PPP要防過度公有化，也要防過度私有化

發(fā)布日期：2015-03-19來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　由財政部主導的PPP，正影響著中國的城市化進程和傳統(tǒng)的融資模式。

　　從已公布的實施項目總體看，目前的PPP主要集中在環(huán)境、區(qū)域開發(fā)、軌道交通、市政工程這四大行業(yè)，其中環(huán)境領域由于前期的項目積累較多，自身盈利能力強，PPP項目進展較快;而軌道交通領域目前需求旺盛。

　　在這些項目中，主要分為經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目三類，目前在實踐中采用PPP模式的項目主要集中在具有穩(wěn)定現(xiàn)金流、盈利性較強、收益能完全覆蓋成本的經(jīng)營性項目，而準經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目由于原有付費機制及管理制度的局限性，盈利性不強，缺乏使用者付費的基礎，暫時較少采用PPP模式，需要創(chuàng)新。

　　PPP模式研究者和實踐者、南京卓遠城鎮(zhèn)化研究中心主任吳健對記者表示，目前PPP項目在實踐層面主要為地方政府平臺、央企、國企等公有制主體間的合作，私營企業(yè)參與較少。

　　“這一方面因為前期項目合作主要以國企為主，項目參與主體存在承繼性;同時也因為私營企業(yè)前期遇到的玻璃門和彈簧門對本輪公私合營存在一定顧慮。”

　　財政投入從“補建設”到“補運營”

　　記者：如何理解中國在現(xiàn)階段大規(guī)模推動PPP模式?

　　吳健：2014年中國的城鎮(zhèn)化率為54.77%，從發(fā)展規(guī)律看超過50%就意味著已經(jīng)步入了中期發(fā)展階段，“速度”和“質量”成為了主要矛盾，傳統(tǒng)的“政府單一拉動”不再適應社會經(jīng)濟發(fā)展的要求，“多方協(xié)同參與”已成為必然趨勢。

　　在城鎮(zhèn)化“上半場”，由于政府的單一及超前投入過多，使政府面臨著存量債務過大(更多的體現(xiàn)為隱性債務)和債務結構不合理等問題，帶來了巨大的財政壓力與債務風險。社會資本的介入可減少政府在下階段城鎮(zhèn)化中資金投入的絕對量，并通過PPP機制調整債務結構。

　　現(xiàn)階段，PPP的推進還推動了政府職能轉變、政府治理結構調整與國企改革。其中，財稅體制改革既為PPP提供了政府支付基礎，同時也將在PPP演進中更趨合理。

　　中國當下的社會資本有一定能力參與城鎮(zhèn)化建設，但缺乏直接的投資渠道與投資機會，以往社會資本只能通過間接的渠道(如證券市場)或BT、BOT等形式參與一些經(jīng)營性、明確約定收益或承諾回購的項目。而PPP中使用者付費與政府財政補貼機制的完善與推廣，賦予了社會資本更多的參與空間和投資機會。同時，城鎮(zhèn)化推進將產(chǎn)生更多產(chǎn)業(yè)與投資機會，配合證券市場的改革，必將為社會資本的發(fā)展配上產(chǎn)業(yè)與金融的雙翼。

　　記者：為什么由財政部來主導PPP項目實施?

　　吳健：以《預算法》修訂作為重要標志的財稅體制改革，是本輪國家治理體系的一個重要組成部分，是在全面深化改革的棋局上謀劃的。

　　以往地方政府債務多以“城投債”的形式表現(xiàn)，“城投債”是由發(fā)改委審核，并未納入預算管理;未來無論是政府發(fā)行債券，還是PPP項目所涉及到的政府補貼，都要納入預算管理，那么由財政部主導PPP項目順理成章。

　　對于地方政府，PPP模式的核心是應當改善債務結構、化解債務風險，這里的債務結構很重要的一點就是將短期負債轉向長期負債，并且從較長的周期化解分攤風險，而非簡單的推遲風險。

　　從財政部發(fā)布的《指南》中也能看出，PPP模式以財政投資預算跨年度試算平衡為基礎，財政資金從“補建設”轉向“補運營”，更加重視項目全生命周期的動態(tài)管理。

　　兼顧公平與效率

　　記者：現(xiàn)行的PPP模式，需要怎樣的創(chuàng)新避免國外PPP在實踐中出現(xiàn)的一些弊端?

　　吳健：現(xiàn)行的PPP模式，在一定程度上借鑒了國外的PPP經(jīng)驗。PPP起源于20世紀90年代的英國，取得效果的同時本身的固有缺陷在實踐中也逐步暴露，如項目采購招商階段流程過于復雜、總負債和總回報不透明、私人部門的漫天要價等，屬于過度私有化的表現(xiàn)。后期有過改進。

　　但即使在私有化程度較高的英國，傳統(tǒng)的PPP也因為過度私有化降低了公平和效率。而公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，作為我國現(xiàn)階段的一項基本經(jīng)濟制度，與英國當時推行PPP的私有化背景不同，不能盲目照搬外國的模式，或沿襲外國的發(fā)展階段與進程。

　　當下推廣PPP模式，實質上是對資源、權利與義務在各方主體中的再平衡。想做到政府、社會、民眾都滿意，必須要把握好這個“度”，使政府與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。

　　作為政府，應當轉變自身職能和定位，從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉變?yōu)樯鐣Y本的“合作者”以及PPP項目的“監(jiān)管者”;同時，政府要為社會資本提供更多參與的空間，合理化社會資本的回報與風險分攤機制，既要充分調動社會資本積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送，才能為社會民眾帶來更具質量與效率的公共服務產(chǎn)品。

　　從目前已經(jīng)或正在實施的PPP項目來看，部分市政公用、污水處理存在“過度私有化”的問題，即政府參與不足、監(jiān)管不到位，使得社會資本享受了超額的收益，卻把大量風險轉嫁給政府;而部分區(qū)域開發(fā)類的PPP，也存在“過度公有化”的問題，合作方均為地方政府或國有企業(yè)，社會資本難以直接參與。這是當前PPP存在的問題，也是未來改進的空間。

　　記者：從你們的研究和實踐看，有沒有完善的方法?

　　吳健：在當前PPP項目處于探索階段的背景下，由于項目自身的特殊性，項目類型、收益水平的不同，合作機制有待完善，各級政府應盡量避免一刀切的運動化推進方式，堅持盡快試點，總結相關經(jīng)驗與教訓，避免因運動化和形式化導致很多不合適的項目勉強上馬，為后期順利的建設、運營、管理帶來不必要的風險。

　　其次，目前我國PPP相關的法律法規(guī)還不健全，如PPP業(yè)務相關的特許經(jīng)營法、政府采購法、會計準則、稅法等。以稅法為例，當前稅法對PPP相關模式的稅務處理還沒有具體規(guī)定，部分地區(qū)出臺的稅務處理政策各異，稅費差異較大，在實踐中存在很多爭議。PPP相關法律法規(guī)的完善為PPP項目的順利開展提供法律保障，降低法律風險。

　　第三，在前期的項目實踐中，政策隨意性成為很多項目難以順利實施的重要因素，部分項目甚至由于政府領導的變更使PPP相關合同條款發(fā)生改變，給項目的開展造成了巨大影響。契約精神是PPP項目成功落地的關鍵所在，在未來項目的執(zhí)行中各方需堅守契約精神，尤其是政府部門契約精神的堅持是民營經(jīng)濟積極參與PPP 項目的一枚定心丸。

　　來源：21世紀經(jīng)濟報道

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