特許經營管理辦法難解憂

發布日期：2015-07-22來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 文/徐玉環(濟邦咨詢公司副總經理、執行董事)

　　 導讀

　　 我們更期待更高位階的立法，以最大程度地緩解目前不同法律、行政法規、各部委規章、規范性文件之間的沖突或不一致，以統籌各PPP相關部門有效推進工作，也為社會資本、公眾等各利益相關方提供更有保障的安排。

　　 4月25日，國家發展和改革委員會、財政部、住房和城鄉建設部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行于聯合印發《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(以下 簡稱 “辦法”)，該辦法自2015年6月1日起施行。本辦法以部門規章的形式發布，此與業內一開始的預期相差有點遠，當然我們也不否認其對實踐的指導意義。

　　 此前，由發改委牽頭起草的《基礎設施和公用事業特許經營法》，從第二類(需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案)變為第一類(條件比較成熟、任期內擬 提請審議的法律草案)，至2014年年底已經過八次修改討論，特許經營法為擬報人大通過的法律，位階高，當然也正是因為立法層級較高，需要更多或更長時間 的實踐經驗積累;抑或需要統籌、調整或重新定位各有關部門的責權利等。

　　 但本辦法出臺后，我們有合理理由認為，這很可能導致《基礎設施和公用事業特許經營法》的出臺時間變得更加不確定，各部委之間較勁的局面亦會延續，各不同規定或文本之間偶見的沖突，仍讓實操人員在部分環節上無所適從。

　　 相比較之前出臺的部門規章等，特許經營管理辦法有不少亮點，但也存在不少值得推敲和探索的地方：

　　 1更加強調各部門之間的通力協作六 部門聯發本辦法，本身即傳遞了一種信號，第八條亦明確要求“縣級以上地方人民政府應當建立各有關部門參加的基礎設施和公用事業特許經營部門協調機制，負責 統籌有關政策措施，并組織協調特許經營項目實施和監督管理工作。”即“特許經營項目”(盡管國家發改委李亢司長在5月5日的新聞發布會上表示基礎設施和公 用事業特許經營的叫法其內涵和外延比較容易把握，也便于各方面理解接受，但我個人對特許經營的叫法仍持保留觀點，本處為保持和辦法的一致性，僅為援引之目 的)是個復雜的系統性工程，非靠一部門之力能夠完成，至少需要幾大部門或系統之間的通力協作。

　　 但第七條約定的“國務院發展改革、財政、國土、環保、住房城鄉建設、交通運輸、水利、能源、金融、安全監管等有關部門按照各自職責，負責相關領域基礎設施和 公用事業特許經營規章、政策制定和監督管理工作。” 此條款又讓我們覺得各部門之間會否形成新一輪的“條塊分割”，為表述方便，以項目為例進行表述，如我們正在操作的長沙磁浮項目，項目建設階段的主管部門為 住建部門，運營階段的主管部門為交通部門，如果項目涉及到綁定經營性資源進行開發的，則又可能涉及到土地管理部門等，各部門之間如何保證政策制定時做到有 效銜接，以促成項目落地，并進行有效的履約監管，是個問題。

　　 2更加強調金融機構在基礎設施和公用事業特許經營項目中的地位，也鼓勵其進行創新。在 本輪PPP“火”起來之前，作為PPP項目的重要利益相關方(通常為項目公司提供了占到項目投資總額或交易額度60~80%的資金)，但其權益卻鮮被重 視，自財金[2014]76號明確“可邀請有意愿的金融機構及早進入項目磋商進程”，使得金融機構的權益或關注點可以在PPP項目協議中得到有效體現后， 本辦法以鼓勵的方式明晰金融機構的參與權，第十七條規定“鼓勵金融機構與參與競爭的法人或其他組織共同制定投融資方案……”金融機構提早介入，為有限追索 項目融資或無追索項目融資的實現提供了一個可能的契機，使得金融機構更愿意去關注項目本身產生的現金流，如關注PPP項目協議項下的預期收益等，而介入 權、保險優先收益權的安排及基于各類履約保函的安排所體現的風險合理安排的措施等一并為金融機構的權益提供了有效保障。

　　 同時，其延續國發60號文的精神，鼓勵金融機構進行創新，“探索利用特許經營項目預期收益質押貸款，支持利用相關收益作為還款來源。”引導金融機構不拘泥于 之前一直強調的“磚頭貸款”。關于貸款年限也不是之前在“特許經營項目”中常見的“10+2/3”的模式，而是規定“政策性、開發性金融機構可以給予特許 經營項目差異化信貸支持，對符合條件的項目，貸款期限最長可達30年。” 當然在實際操作中，我們也了解到金融機構在國發60號文出臺后，其內部評估體系要匹配該等政策，還需要有一個落地的過程。

　　 3積極創新可行性缺口補貼方式，努力改變現在通行的相對單一的財政補貼資金方式辦 法第十九條規定“向用戶收費不足以覆蓋特許經營建設、運營成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口補助，包括政府授予特許經營項目相關的其它開發經營權 益。”在此辦法出臺之前，濟邦咨詢作為交易顧問，也在需要提供可行性缺口補貼的項目中積極探索關于可行性缺口補貼的方式，認為可以考慮以下一種或幾種方式 的組合：(1)前補貼：建設期無償提供補貼資金、政府方出資代表出資入股且可考慮在合資協議中約定分紅比例低于股權比例、政府無償或低價出租相關設施或資 產(通常是重資產);(2)后補貼：運營期提供補貼資金、捆綁商業資源開發收益;(3)政策性補貼：財政貼息、稅收返還、提供劃撥土地使用權。

　　 我們注意到辦法明確了其中的可行性缺口補助方式包括“政府授予特許經營項目相關的其它開發經營權益”，這確實為實操層面解決補貼方式提供了積極的操作思路， 但此舉能否順利落地，個人認為需要和土地相關法律法規(如該等開發經營權指的是土地開發經營權)、資源開發利用相關規定(如該等開發經營權指的是礦產資源 的開發利用等)等結合起來，統籌推進。以土地相關規定為例，如果綁定土地資源進行開發，則按照現行的規定，經營性土地需要走招拍掛的流程，如何能保證“特 許經營項目”的項目公司能夠獲得該等土地是個亟待解決的問題。現實操作中有項目是按照名義上的招拍掛，實際上的定向協議轉讓。當然我們注意到鐵路項目已經開了口子：

　　 關于鐵路項目，《國務院關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》[國發[2013]33號]中明確，“加大力度盤活鐵路用地資源，鼓勵土地綜合開發 利用。支持鐵路車站及線路用地綜合開發。”國務院辦公廳《關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》(國辦發[2014]37號)，明確要“(三)盤活存 量鐵路用地與綜合開發新老站場用地相結合……鼓勵鐵路運輸企業對既有鐵路站場及毗鄰地區實施土地綜合開發，促進鐵路建設投資等主體對新建鐵路站場及毗鄰地 區實施土地綜合開發……”并明確落實及保障措施，如“政府供應既有鐵路站場綜合開發范圍內的用地，應將綜合開發的規劃要求和鐵路建設要求一并納入土地供應 的前提條件。”同時明確“鐵路運輸企業依法取得的劃撥用地，因轉讓或改變用途不再符合《劃撥用地目錄》的，可依法采取協議方式辦理用地手續。”則是明確如 果鐵路用地因綜合開發變更成商業用地，要怎樣操作及怎樣保障原鐵路運營企業仍有權進行相應土地的開發建設及經營等。此規定出臺后，我們欣慰地看到濟南到青 島的高鐵線路站場周邊土地綜合開發方案已于今年年初獲得鐵總的認可，這也是全國第一個同步在可行性研究階段制定出土地綜合開發方案的鐵路項目，但該等操作 能否具有可復制性，目前下定論尚早。

　　 關于城市軌道交通項目，我們注意到《北京市人民政府關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見》 (京政發[2015]14號)，其第13條提到“鼓勵社會資本參與軌道交通項目建設。重點實施軌道交通新機場線、燕房線、17號線和3號線等項目，推動實 施榆樹莊、北安河、磁各莊、歇甲村和次渠南等車輛段上蓋綜合開發項目。”這也算是一種進步，但是否是僅限于其提到的幾個項目以及提到的車輛段，兜底的 “等”的涵義比較模糊，當然，即使是已經明確列明的項目及車輛段，具體應怎樣操作，都有待進一步探索和明確。

　　 4提出需對特許經營進行可行性評估，對“特許經營項目”進行事前把關概 括歸納起來，是從可行性、有理性和可達成性等方面進行分析和評估。其同時提到需要政府提供可行性缺口補助或者開展物有所值評估的，由財政部門負責開展相關 工作。具體辦法由國務院財政部門另行制定。本條約定屬于“未完待續”或者說屬于“約定不明”的事項，本條約定是否意味著不是所有特許經營項目都必須要進行 物有所值評估;如果要開展物有所值評估，交給財政部門來負責開展本項工作。我們了解到財政部相關部門正在牽頭制訂物有所值的評價方法或規則，從定性和定量 (當然定量所需要的大數據是個難題)的角度去評估一個項目是否適合采取PPP運作方式，但怎樣去開展此項工作，是否有約束性條款，本辦法也未作原則性的約 定，怎樣避免為了可行(或為使得項目達到可行的結果)而做的反向論證，切實防范和避免什么項目都拿來做PPP，以為一P就靈。

　　 另外，辦法第三十五條規定 “需要政府提供可行性缺口補助的特許經營項目，應當嚴格按照預算法規定，綜合考慮政府財政承受能力和債務風險狀況，合理確定財政付費總額和分年度數額，并 與政府年度預算和中期財政規劃相銜接，確保資金撥付需要。”財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金[2015]21號)中劃了一條 紅杠杠，要求每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%，希望能起到有效控制和防范財政風險，保障政府 切實履約。但我們了解到上有政策，下有對策，如果未對一般公共預算支出的統計作一個衡量標桿，則很有可能本條也是形同虛設，辦法也未對此作出任何說明或銜 接。另外，按照字面理解，本條約定是否意味著“政府付費方式”(或者說完全的“政府購買服務”方式)以及需要政府提供配套支持的項目(如城市軌道交通項目 的電力設施配套等)無需進行財政承受能力評估論證，也就是特許經營僅適用于“使用者付費”和“使用者付費不足部分，提供可行性缺口補貼”的項目。

　　 辦法已然出臺，但如果我們冷靜理性分析，辦法的出臺究竟能給基礎設施和市政公用行業的規范可持續發展帶來怎樣的變化，其必要性及作用如何，尤其在《預算法》 明確了跨年度財政預算、《政府采購法實施條例》明確了政府采購服務范疇等事項，加上各種各類法律、行政法規、地方性法規、部門規章、規范性文件等，我們認 為雖不成系統，但已經能夠指導實踐。我們更期待更高位階的立法，以最大程度地緩解目前不同法律、行政法規、各部委規章、規范性文件之間的沖突或不一致，以 統籌各PPP相關部門有效推進工作，也為社會資本、公眾等各利益相關方提供更有保障的安排。

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